Sexta-feira, 28 de novembro de 2014

ISSN 1983-392X

Uso, conservação, reuso e reutilização da água em São Paulo

Jayme Vita Roso

O prefeito José Serra, do Município de São Paulo, no dia 28 de junho passado, assinou e promulgou a Lei n° 14.018, da mesma data, que institui o programa municipal de conservação e uso racional da água, além de instituir outras providências correlatas.

terça-feira, 16 de agosto de 2005


Uso, conservação, reuso e reutilização da água em São Paulo

Jayme Vita Roso*

O prefeito José Serra, do Município de São Paulo, no dia 28 de junho passado, assinou e promulgou a Lei n° 14.018, da mesma data, que institui o programa1 municipal de conservação e uso racional da água, além de instituir outras providências correlatas2. Dito diploma advém do PL n° 175/05, apresentado ainda este ano ao Legislativo Municipal, pelo vereador Aurélio Nomura, filiado ao Partido Verde, PL que, no dia 17 de maio, merecera aprovação do plenário, após rapidíssima tramitação em todas as Comissões.

A transcendência dessa nova lei merece alguns comentários e observações, pois que a água é, sem dúvida, nos dias correntes, a mais evocada das necessidades humanas, pela sua escassez já constatada e pela imperiosidade de serem tomadas providências para conservá-la e dar contornos legais, adequados, para o seu uso. Recentemente, o Conama (Conselho Nacional do Meio Ambiente) editou a Resolução 357 de 17 de março de 2005, e o governo federal, o Decreto n° 175/05, os quais dão excelentes indicações de que os administradores públicos passaram a considerar como indispensáveis à saúde a qualidade que é fornecida aos usuários e a sua garantia e certificação de que eles saibam, como isso foi feito, com os informes que as contas mensais de fornecimentos conterão, de forma clara e explícita, as informações necessárias, sobre existirem outras vias para o esclarecimento público.

A lei paulistana institui mais um programa de ampla natureza, que, para ser aplicado, com a sensatez indispensável, vai exigir que a administração aloque verbas, prepare pessoal o suficiente, para que não seja um regramento no vácuo. Pois, bem, textualmente, no artigo 1°, há a finalidade precípua da sua instituição: "...que tem por objetivo...conservação da água".

A clareza da finalidade da lei não obriga a divagações, no texto acima. O seu objetivo é indutor de práticas, que serão, ou não, acolhidas, se não houver uma prévia política educativa, devidamente elaborada pelos encarregados, deixando de lado as construções técnicas específicas ou o diálogo vazio.

Isso se se quiser atingir o seu fim, o porque ela foi discutida e aprovada, após rapidíssima e louvável tramitação legislativa.

A finalidade é conservar a água, porque escassa; seu uso racional, porque o desperdício é ultrajante e o uso de fontes alternativas para a captação, o que, no Município de São Paulo totalmente contaminado ou poluído, é tarefa ingrata, assim como o seu reuso nas novas edificações.

A pedagogia, como função, vai ser a conscientização dos usuários sobre a importância da conservação da água.

Então, tombamos em dois caminhos: o primeiro eminentemente técnico e o segundo radicalmente pedagógico. Eles devem ser discutidos e construídos em paralelo, uma vez que, se não se fizer, além de desprestigiar o Legislativo que a aprovou, conduzirá ao caos, em futuro breve, o seu fornecimento, como bem explicado na Justificativa, logo, maculando o Executivo.

Quanto, ainda à dicção do artigo 1°, há um defeito na sua redação. Tento explicar-me. Tratando do objetivo do Programa, o texto alitera o âmbito da sua abrangência, ao cuidar, seqüencialmente, da conservação, do uso racional e de fontes alternativas para a captação da água. De repente, através da conjunção "e", agrega o reuso, porém, agrega-lhe "nas novas edificações". Como está constituído o período, havendo a sobredita aliteração de finalidades (=objetivos), o legislador ao agregar o reuso com a contração da preposição "em" com o artigo "as" (plural do artigo) conduz a entender que às novas construções, passa a ser obrigatório o reuso, a partir da data da publicação da lei (artigo 9°). Ora, como a finalidade desta lei, é "de relevante interesse público" e como, ao intérprete, a Justificativa é elemento preciso para sua exegese e, ainda, como o reuso foi mencionado na peça introdutória, apenas, neste texto: "Segundo o professor da USP Aldo Rebouças, especialista em recursos hídricos, grande parte da solução para a crise do abastecimento de água se concentra na economia da água, na criação de uma rede secundária para a água de reuso..." (negritei), permito-me concluir que, nas edificações em construção, ele será obrigatório, desde a publicação dela, cabendo aos interessados readaptar o projeto e adequá-lo à criação de uma rede secundária de reuso.

A licença para construir, pela sua natureza administrativa, não é um direito imutável. Pode a administração, no caso, deve obrigar que as construções em curso e as que se lhes seguirem se adequem e criem uma rede secundária para a água de reuso. E, para não ocasionar danos irreparáveis, a administração deve ser solerte e editar um decreto específico para esse fim, o qual, em futuro próximo, poderá ser incorporado ao Regulamento dessa novel lei.

Cuidando de regulamento, o § 1° do artigo 1°, dentro da abrangência do Programa, indo até "projetos de construção de novas edificações de interesse social", não poderá esquivar-se no jargão mencionado de lhe  dar a configuração adequada, dentro do urbanismo responsável, que insira o cidadão e lhe propicie moradia digna. Será uma singularíssima  oportunidade para acabar com a favelização acobertada pela irresponsabilidade administrativa, através de alguns benefícios, que acabam tornando definitivas as construções inadequadas, em lugares impróprios e em condições precárias.

Francamente, a redação do §2°, do artigo 1°, é lamentável: "Os bens imóveis do Município de São Paulo, bem como os locados, deverão ser adaptados no prazo de 10 (dez) anos". Assinar-lhes o prazo de dez anos para adaptar-se à nova lei é uma galhofa, pois, de antemão, já se antevê que  a benesse imoral para se adaptar  nunca será cumprida. Uma única razão: é a Prefeitura que fiscalizará o cumprimento da lei, logo, ela não vai multar ou interditar os prédios que ocupa, porque ela pagará a multa a si mesma. Ao invés dessa "boutade", poderia ter se valido da válvula criada no artigo 5°3, sobretudo mostrando ao público, que não utiliza de artifícios enganosos, quando se trata de preservar interesse próprio, porque isso só faz com o que o administrado perca confiança no Poder Público4. E ele está em crise, o que é lamentável, para a incipiente e capenga democracia brasileira.

Cuida o artigo 2° de que o Programa desenvolverá três tipos de ações, a saber, conservação e uso racional da água, utilização de fontes alternativas e utilização de águas servidas. São atuações pontuais. Como o legislador, no artigo 1°, cuidou do reuso, genericamente, e, no artigo 2°, limita a utilização de águas servidas, como sendo as que são "utilizadas no tanque, máquina de lavar, chuveiro e banheira", sem dar qualquer pista sobre o reuso, porque, até semanticamente, de forma elementar, o reuso é a matriz daqueles, outra dúvida surge na redação. Poderá, com humildade, é ela invocada, o administrador público com lastro no artigo 6°, invocar "que a participação no Programa será aberta às instituições públicas e privadas e à comunidade científica, que serão convidadas a participar das discussões a apresentar sugestões", e emendá-las no regulamento.

Como este escriba não está catalogado entre as três hipóteses, e, aqui, escrevendo estes comentários, exercita à força, pela dialética, a cidadania, que lhe é negada, pelo legislador. Afinal, ao advogado, como operador e operário do direito, tirar-lhe esta prerrogativa, nada mais é do que lhe afrontar, como está ocorrendo, a legitimidade do seu mister social e profissional.

Bem dosadas e elaboradas as diretrizes constantes no artigo 3°, de que se estudarão soluções técnicas a serem aplicadas nos projetos de novas edificações, nos sistemas hidráulicos (I), na captação, armazenamento e utilização de água proveniente da chuva (II) e na captação, armazenamento e utilização de águas servidas (III). Não cuida, nem aborda o reuso, que é tão ou mais relevante que as mencionadas, dependendo do enfoque que se dê, caso a caso, segundo preferência ou interesse público, tendo em mira a  consideração deste escriba com a distinção de reuso da reutilização. Aquele seria para atividades industriais; esta, para fins de consumo ou utilização humana.

Foi vetado o artigo que previa: "As edificações com mais de 10000m2 deverão instalar um sistema de tratamento de esgoto para o reuso de água". Onde foi contemplado o reuso da água, para sistema de tratamento de esgoto, acontece o veto.

Este escriba, neste altura, com verve, permite-se perguntar a si mesmo: Se o artigo 1° da Lei n° 14018/05 fala em reuso para as novas edificações; se ele é de aplicação imediata; se o reuso foi vetado para as edificações existentes com 10000m2, então, o veto abrangeria ou atingiria ou alcançaria unicamente estas últimas? Ou, se não isso não acontecer, por que, então, não se vetou, parcialmente, o artigo 1°, com a subtração do reuso?

Esse equivocado tipo de procedimento é a causa das indústrias das liminares, porque, se, cabe ao legislador ser cuidadoso, ao executivo, ser prudente e comprometido com sociedade para quem se elaborou o texto e, se vetá-lo total ou parcialmente, perceber, de antemão, que não mutilou e tornar inócua uma lei tão importante quanto esta.

Espera-se que, na regulamentação, que deverá ser apresentada até o dia 27 de outubro de 2005, os equívocos sejam corrigidos, porém, a edição de decreto para normatizar o reuso nas novas edificações deve ser imediata. Confio que isso seja feito, afinal, a confiança do administrado é fundamental para suportar o regime democrático e não seja o regulamento um escape para agregar à lei conteúdo que lhe é estranho, fora do âmbito do executivo.


Notas bibliográficas

1 Dentro da terminologia jurídica, a palavra programa tem tido grande evolução nos últimos cinqüenta anos. Comumente, na dicção dos mais reputados tratadistas, entendemos, dentre eles, Manin Carabba (verbete programmazione economica, In Enciclopedia del Diritto , vol 36, p. 1.113-1150, Milão: Giuffrè Editore, [s.d.]), tem se admitido, inclusive a linguagem da ciência da administração e do direito administrativo, essa palavra juntamente com plano. Ressalto que, embora tenham significados diversos, podem ser considerados hoje como sinônimos. Como diz Manin, "o termo "programa" (ou "plano) é caracterizado, na linguagem das ciências sociais por um conteúdo esquemático, que é reconduzido dentro de uma seqüência: determinação de um ou mais objetivos (entre eles compatíveis); indicação dos meios, dos procedimentos, dos tempos necessários para atingir certos objetivos; controle dos resultados obtidos. Essa estrutura (objetivos; modos e meios; controles) indica que seja a formulação prescritiva do plano (como "dever ser seja processo das decisões, a seqüência das ações, os resultados efetivos objetos do plano", acrescentando, ainda, "pode-se dizer em outras palavras que o termo programa individue seja o desenho prescritivo – que indica objetivos, modos e meios, resultados – seja a seqüência das decisões e ações que se persegue atingir, segundo o percurso programado com os objetivos anteriormente prefixados. Portanto, o programa da Prefeitura de São Paulo, no que concerne ao tema desenvolvido está adequado e lhe compete assim fazê-lo, da mesma forma que à União também compete, por competência originária, constitucional, "elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social" (artigo 21, inc. IX). Para concluir, a história da inserção e os debates teóricos de programação econômica foram temas relevantes a partir dos anos 50 na literatura jurídico-econômica européia, sobretudo tendo em conta a diversidade e a impostação política dos paises que não adotavam o sistema de planificação da União Soviética, na qual tivemos as trágicas escolhas feitas por Stálin da industrialização e das coletivizações dos campos. Além da obra pré-citada, de Carabba, onde se encontra na página 1.150 valiosa bibliografia sobre programação econômica, abordando autores economistas e também juristas de renome, pode-se trazer, para os interessados, nessa fascinante discussão, também as contribuições encontradas no verbete "programazzione economica" da Enciclopedia de Diritto e dell’Economia Garzanti (Milão: Garzanti Editore, 1985, p. 917-918) e também o verbete "programme, planning, budgeting system (P.P.B.S.)", "programmazione (diritto pubblico)", de autoria do doutor Placido Cesario (Novíssimo Digesto Italiano, vol. XIV, Unione Tipografica Torinesa, 1967, p. 59-63), verbete "programazzione" e nos seus vários significados científicos (economia, informática, história econômica, direito e matemática), da La Piccola Treccani – Dizionario Enciclopedico do Istituto da Enciclopédia Italiana, Roma, 1996, p. 669-673. Mais recente, antes de encerrar as atividades, a Editora Garzanti editou, em nova edição, a Enciclopédia dell’Economia Garzanti, com vários verbetes inter-relacionados ao verbete programa, tais como programa finalizado, programação de balanço, programação econômica e programação matemática (edição de 1999, p. 882-885). Em nosso país, os que se interessam por Direito Econômico certamente conhecem as preciosas contribuições de Washington Peluzzo Albino de Souza, sobretudo as publicadas sob o título "Direito Econômico do Planejamento, cujo valioso sumário é: 1. Introdução; 2. Planejamento e a ideologia adotada; 3. O plano e a política econômica; 4. A lei do plano; 5. Regime jurídico do planejamento; 6. Sistema de planejamento no direito comparado (Revista da Faculdade de Direito nº 18, maio 1997, UFMG-Belo Horizonte).

2 Uso, reuso; utilização, reutilização. Embora estas palavras sejam comumente usadas nos jargões técnicos como sinônimos, permito-me discordar, pois entendo que há uma sutil diferença entre usar e utilizar e, daí, por extensão, entre reusar e reutilizar. Essa utilização uniforme que os técnicos, por não serem afeitos e nem se interessarem pela terminologia da palavra, na pratica e, sobretudo, no emprego em leis, pode dar dissabores aos administradores. Dou a seguir os conceitos gerais das terminologias desses verbos, que encontrei em proeminentes dicionaristas pátrios, que nas confecções dos verbetes, não pouparam esforços para apresentar as próprias evoluções e significados delas ao longo dos anos. São estas: "Michaelis 2000, moderno dicionário da língua portuguesa. Ed. exclusiva. São Paulo: Melhoramentos; Reader’s Digest, 2000, v.1. REUTILIZAR – (re + utilizar) vtd 1.Tornar a utilizar. 2.Dar nova utilização a. 3.Tecn. Efetuar reutilização em. (p. 1839). USAR – (lat. usare) vtd, vti e vpr 1.Fazer uso de; empregar habitualmente: "Em Paris usam muito o café" (Mário Barreto, ap Fr. Fernandes) "Ela não usa porta-seios, está logo se vendo" (Jorge Amado). "... trajava ainda à moda antiga, usando de sapatos de fivela" (Visc. de Taunay). "...no alemão, onde a passiva perifrástica, construída com o auxiliar werden se usa muitas vezes"(Theodoro Henrique Maurer Jr.). vtd e vti. 2. Ter por costume, costumar: Eu não uso assobiar. Ele usava a (ou de) intrometer-se. vtd e vti. 3.Exercer, praticar: Usar violência (ou de violência). Usar uma profissão (ou de...) vti. 4.Proceder, portar-se: Ela usou deslealmente com os patrões. vpr. 5. Gastar-se, deteriorar-se com o uso: Com o decorrer dos anos, usara-se aquela peça. (p. 2167). UTILIZAR – (útil + izar) vtd. 1.Tornar útil, empregar utilmente: Utilizemos bem o tempo. Utilizemo-lo em boas ações. vtd 2.Ganhar, lucrar : Nada utilizou com esse proceder. vti 3.Ser útil; aproveitar: "A má língua não utiliza a ninguém" (Cândido de Figueiredo). vpr 4.Servir-se, tirar vantagem: Utilizzara-se de seu grande cabedal de leituras. Anton. (acepção 1): inutiilizar. (p. 2169). AULETE, Caldas. Dicionário contemporâneo da língua portuguesa. 2ª ed. bras. Rio de Janeiro: Delta, 1964, v.5. USAR – v. tr. por em uso ou em prática; fazer uso de: Sempre grave, honesto e brando, sempre usando cortesia (Gonç. Dias). Costumar; ter por uso ou costume: De arco e das setas com que travêsso brincar. (Dinis da Cruz). Empregar, servir-se de: Rio-me desses advérbios que eu e tu usamos nestes casos. (Camilo). Costumar ter; trazer habitualmente; trazer ao uso: Usa bigode e pêra; usa calças estreitas; usa casacos compridos. Gastar ou deteriorar pelo uso; cotiar: Usar a roupa. – v. intr. (com a prep. de) servir-se, fazer uso: E não usarei de embuços como alguns. (Arte de Furtar). Ter por hábito, costumar: Agora, qual sempre usava, divagava em seu pensar embebido (Gonç. Dias). Estabelecer usos: governar, mandar; proceder, portar-se: Tendo já fortificado certo sítio entrou a usar como rei e depois como tirano. (Fil. Elis.) _, v. pr. gastar-se deteriorar-se com o uso: A roupa com o tempo usuou-se. F. Uso. (p. 4145). UTILIZAR – v tr tornar útil, empregar ultimamente: ...aonde foram utilizando o tempo em científicas explorações (Lat. Coelho). Aproveitar; tirar utilidade de: O rei precisa de atrair e utilizar vos que podeiam servi-lo no mar como capitães das naus e das frotas (R. da Silva). Devassamos a China para que utilizassem depois os seus comércios (Lat. Coelho). Ao atravessarem a Espanha traziam a intenção de utilizar o caminho em proveito da ciência (Idem). Ganhar, lucrar: Nada utilizaei com isso. _, v. intr. ter usoou préstimo, ser útil ou proveitoso, v. pr. servir-se, auferir proveito, tirar vantagem: Utilizou-se dos meus serviços. F. Útil. (p. 4148). NASCENTES, Antenor. Dicionário etimológico da língua portuguesa. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1955, v. 1. USAR – Do lat. usare, freqüentativo de uti (M. Lübke, Gram., II, 662, REW, 9093); esp. usar, it. usare, fr. user (gastar). (p. 517). FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Dicionário da língua portuguesa. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1985, 1781 p. USAR – vtd 1.Ter por costume; costumar. 2.Empregar habitualmente; praticar. 3.Fazer uso de; servir-se de; empregar. 4.Estar acostumado a comer ou beber; fazer uso de. 5.Costumar apresentar-se habitualmente com. 6.Trajar, vestir. 7.Gastra com o uso; cotiar. 8. P. us. Exercer, praticar. T.i. 9.Fazer uso; servir-se: Não usa os meios ilícitos para subir. 10.Proceder, portar-se, haver-se. 11.Estar acostumado; ter o costume, hábito. P. 12.Gastar-se, deteriorar-se pelo uso. (p. 1718). UTILIZAR – Vtd 1.Tornar útil; empregar com utilidade; aproveitar. 2.Fazer uso de, valer-se de; usar. 3.Tirar utilidade de, aproveitar. 4.Ganhar; lucar. T.d. e i. 5.Empregar utilmente: O governo utilizou na lavoura a mão-de-obra excedente. T.i. 6.Ser útil ou proveitoso; ter préstimo: A má-fé não utiliza a ninguém. P. 7.Lançar mão; tirar proveito; servir-se. § Utilização, s.f.: utilizável, adj. 2g. (p. 1719). BASTOS, J. T. da Silva. Diccionário etymológico, prosódico e orthográphico da lingua portugueza: contendo grande cópia de novos termos e accepções e um supplemento. 2a ed. Lisboa: António Maria Pereira, 1928, 1415 p. USAR – {zar} v. tr. ter por costume; praticar; trazer uso; trazer vestido; trajar; cotiar; -, v. intr. ter por hábito; servir-se. (De uso). UTILIZAR – v. tr. tornar útil; empregar com vantagem; aproveitar; -, v. intr. e pr. tirar proveito; lançar mão; servir-se. De [útil] [lizar]". Concluo: a reutilização da água para mim, na minha visão, só é feita por particulares, como bem colocou a lei paulistana, porém, como disse no texto, claudicou na utilização do reuso. Este, somente é utilizado por empresas. Fica pendente, todavia, a questão para ser discutida semanticamente, pois é imprescindível que a lei não contenha termos dúbios, que possam ser interpretados de forma diferente e ao mesmo tempo se uniformize as aplicações dos verbos reutilizar e reusar, adequando-as às finalidades próprias para cada tipo.

3 Artigo 5º, da Lei Municipal nº 14,018, de 28 de junho de 2005: "Art. 5º: Serão estudadas soluções técnicas e um programa de estímulo à adaptação das edificações já existentes".

4Observei no texto que ao abordar o privilégio indesejável outorgado à Municipalidade para se adequar à lei não deveria ter sido concedido. Ali mencionei a palavra confiança. Esta palavra, conforme disse Romano Guardini, "quanto mais digna de confiança é a palavra, mais seguro e infecundo é o seu uso". E, recentemente, encontrei em uma livraria de Buenos Aires um livro que me atraiu pelo inusitado de seu tema e pela transcendência do que ele poderia conter: "La protección de la confianza del administrado" de autoria do professor Pedro José Jorge Coviello (LexNexis, Buenos Aires, 2004, 496 p.). Aqui não é sede para expor as idéias do autor nesse livro, que foi tese de doutoramento. Mas, permito-me dar uma síntese do que, no prólogo, o doutor Julio Rodolfo Comadira abordou, quando, na obra de Coviello, se reporta que a confiança no campo administrativo tem origem e desenvolvimento na República Alemã. E sobre ela, diz Comadira: "a proteção da confiança legítima nasceu, como sustenta Coviello como um limite ao principio da legalidade para evitar que este, como afirma em seu inevitável rigorismo pudesse afetar aos particulares e tivesse acreditado, sinceramente, na validade das condutas dos poderes públicos e ele, ainda quando se tratasse de atos ilícitos das autoridades, se a comparação dos valores em jogo surgisse que a entidade do interesse público comprometido fosse inferior à segurança jurídica, enfocada esta desde a ótica do particular que pudesse acabar sendo prejudicado". (p. 15-16). E Coviello, ao fazer as conclusões da sua tese doutoral, termina, no original, em castelhano, pela transcendência do seu pensamento: "La protección de la confianza, en fin, tiene también, al lado de su faz jurídica, un cariz político: señala a los gobemantes que la situa­ción de los particulares y del resto de los cuerpos intermedios no puede ser desconocida o abstraída de las decisiones que se adopten. Sabemos que en las democracias imperfectas de Occidente - hasta ahora no hay otro sistema político mejor - el pueblo constituye el componente idea­lizado del discurso proselitista, que luego en el ejercicio del poder es sustituido por los intereses de determinados sectores. O aun por los tec­nócratas de turno, quienes no usan el transporte público, apenas cono­cen al que sufre, y sueñan con el reconocimiento de las universidades extranjeras; es decir, viven en la tierra bellamente iluminada por las ideas puras de lejanos e irrealizables pensamientos científicos, y cuando la rea­lidad los golpea buscan soluciones que ofenden al derecho y al buen sentido. Es preciso que los poderes públicos tomen conciencia de que su función es vicarial: están al servicio de la comunidad y bajo esa luz de­ben tomar sus decisiones en el marco del ejercicio de la prudencia polí­tica y jurídica" (p. 462/463).

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* Advogado do escritório Jayme Vita Roso Advogados e Consultores Jurídicos












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