A inconstitucionalidade da exigência de certidões negativas para o pagamento de precatórios nos termos no artigo 19 da lei no 11.033/2004
Como se não bastassem as constantes majorações na carga tributária que vêm sendo constantemente impostas aos contribuintes, o legislador pátrio passou também a criar dificuldades para que os contribuintes que possuam créditos perante a Fazenda Pública recebam esses valores por meio de precatórios.
quinta-feira, 22 de dezembro de 2005
Atualizado em 21 de dezembro de 2005 08:42
A inconstitucionalidade da exigência de certidões negativas para o pagamento de precatórios nos termos no artigo 19 da lei no 11.033/2004
Carlos Henrique T. Bechara*
Ana Luisa T. Nobre Varella*
Como se não bastassem as constantes majorações na carga tributária que vêm sendo constantemente impostas aos contribuintes, o legislador pátrio passou também a criar dificuldades para que os contribuintes que possuam créditos perante a Fazenda Pública recebam esses valores por meio de precatórios.
Nesse sentido, depois do parcelamento em até dez anos instituído pela Emenda Constitucional nº 30, de 13.9.2000, o pagamento de precatórios passou a ser condicionado à apresentação de certidões negativas de tributos (federais, estaduais e municipais), do INSS, do FGTS e da Dívida Ativa da União, nos termos do artigo 19 da Lei nº 11.033, de 21.12.20041 ("Lei nº 11.033/2004").
Tal exigência tem o nítido objetivo de coagir os contribuintes a quitar os seus débitos tributários e previdenciários, ou ao menos garanti-los, para que possam receber valores aos quais têm direito judicialmente reconhecido.
Ocorre que a Fazenda Pública já dispõe de meios próprios, garantidos notadamente na Lei de Execuções Fiscais (Lei nº 6.830, de 22.9.1980), para a cobrança de seus créditos tributários, razão pela qual a mesma não pode adotar outros meios coercitivos para forçar os contribuintes a recolher tributos devidos aos cofres públicos.
A esse respeito, vale mencionar que a jurisprudência pátria repele a possibilidade de que a Fazenda Pública -- que já dispõe de uma série de privilégios para fazer valer as suas pretensões --, possa se aproveitar da sua ingerência sobre as atividades dos contribuintes para forçá-los a quitar seus débitos tributários. Neste particular, merecem destaque as Súmulas nºs 70, 323 e 547, do Supremo Tribunal Federal2, que consagram esse entendimento.
A adoção de meios coercitivos para o pagamento de tributos -- as chamadas sanções políticas3 -- é vedada por representar cerceamento ao direito ao livre exercício de atividade econômica, garantido nos artigos 5o, inciso XIII4, e 170, parágrafo único5, da Constituição Federal. Ressalte-se que esse entendimento foi consolidado pelo Supremo Tribunal Federal, conforme se infere da decisão proferida nos autos do Recurso Extraordinário nº 374.981/RS6.
Portanto, ao forçar os contribuintes a quitar ou garantir seus débitos, para que possam obter certidões negativas ou positivas com efeitos de negativas, e, assim, receber os precatórios a que fazem jus, o dispositivo em comento afronta os artigos 5o, inciso XIII, e 170, parágrafo único, da Constituição Federal.
Além disso, a exigência instituída no artigo 19 da Lei nº 11.033/2004 ofende o princípio do devido processo legal, consagrado no artigo 5º, inciso LIV, da Constituição Federal, segundo o qual "ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal". Isto porque, para que possa receber os precatórios a que tem direito, o contribuinte se vê obrigado a se privar de parte do seu patrimônio para pagar ou garantir débitos cuja validade ainda não foi definitivamente reconhecida pelo Poder Judiciário7.
Ressalte-se, a esse respeito, que, em alguns casos, os débitos que impedem a obtenção de certidões negativas, e, conseqüentemente, o recebimento dos precatórios, são inscritos em dívida ativa sem que o contribuinte possa sequer exercer seu direito de defesa.
É o que ocorre com os débitos que são diretamente inscritos em dívida ativa pela Fazenda Nacional ao apurar divergências entre as declarações prestadas e os pagamentos efetuados pelos contribuintes.
Nessas hipóteses, os contribuintes acabam impedidos de obter certidões negativas em razão de débitos já quitados, inscritos devido a meros equívocos no preenchimento de documentos fiscais, que poderiam ser facilmente esclarecidos caso fosse dada aos contribuintes a oportunidade para tanto.
Outro dispositivo constitucional violado pelo artigo 19 da Lei nº 11.033/04 é o artigo 100 da Carta Magna, que dispõe sobre os procedimentos para o pagamento de precatórios. De acordo com esse dispositivo, após a disponibilização do numerário, o pagamento do precatório deve ser efetuado ao seu titular, não havendo qualquer previsão que permita a criação de condições, por lei ordinária, para o seu recebimento. Portanto, ao condicionar o recebimento dos precatórios à apresentação de certidões negativas, o legislador ordinário extrapolou suas atribuições, indo além do disposto na Constituição Federal8.
Ademais, o artigo 19 da Lei nº 11.033/2004 se revela ausente de qualquer razoabilidade, na medida em que, ao exigir certidões de regularidade fiscal perante as Fazendas Federal, Estadual e Municipal, o referido dispositivo impede que um contribuinte devedor de uma das Fazendas Públicas receba um crédito que possui perante outra Fazenda Pública. Por exemplo, um contribuinte em débito com o seu Município não poderá receber um precatório a que faça jus perante a Fazenda Nacional.
Sem contar a possibilidade de que um contribuinte que possua um débito de valor irrisório fique impedido de receber um precatório de valor significativo, que poderia ser utilizado para a quitação de outros débitos tributários ou previdenciários.
Por fim, vale destacar que a aplicação do artigo 19 da Lei nº 11.033/2004 aos processos em que o pagamento do precatório já foi autorizado afronta o disposto no artigo 5o, inciso XXXVI da Constituição Federal, segundo o qual "a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada". Assim, ainda que não se entenda pela inconstitucionalidade total do artigo 19 da Lei nº 11.033/2004, demonstrada pelos motivos expostos acima, deve ser reconhecida ao menos a sua inconstitucionalidade com relação aos precatórios formalizados antes da sua entrada em vigor9.
Como não poderia deixar de ser, uma vez que, conforme demonstrado acima, tal exigência viola a Constituição Federal em diversos aspectos, a regra imposta pelo artigo 19 da Lei nº 11.033/2004 está sendo questionada perante o Supremo Tribunal Federal em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade ("ADIn"). A ADIn nº 3453-7/DF foi ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, e, caso a mesma seja julgada procedente10, com a conseqüente declaração de inconstitucionalidade do dispositivo em questão, os efeitos dessa decisão aproveitarão a todos os contribuintes.
Todavia, considerando que sequer foi apreciado o pedido de medida liminar formulado na referida ação, os contribuintes que se sentirem lesados por tal dispositivo podem e devem buscar, por meios próprios, afastar essa exigência, seja nos autos do processo principal no qual foi reconhecido o direito ao recebimento do precatório, seja por meio do ajuizamento de medida judicial autônoma.
Nesse sentido, convém ressaltar que já existem inúmeras decisões proferidas pelos Juízes e Tribunais pátrios reconhecendo a inconstitucionalidade da exigência imposta pelo artigo 19 da Lei nº 11.033/2004 e afastando a sua aplicação.
______________
1 "Art. 19 - O levantamento ou a autorização para depósito em conta bancária de valores decorrentes de precatório judicial somente poderá ocorrer mediante a apresentação ao juízo de certidão negativa de tributos federais, estaduais, municipais, bem como certidão de regularidade para com a Seguridade Social, o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS e a Dívida Ativa da União, depois de ouvida a Fazenda Pública.
Parágrafo único. Não se aplica o disposto no caput deste artigo:
I - aos créditos de natureza alimentar, inclusive honorários advocatícios;
II - aos créditos de valor igual ou inferior ao disposto no art. 3o da Lei no 10.259, de 12 de julho de 2001, que dispõe sobre a instituição dos Juizados Especiais Cíveis e Criminais no âmbito da Justiça Federal."
2 Súmula 70:
"É inadmissível a interdição de estabelecimento como meio coercitivo para cobrança de tributos."
Súmula 323:
"É inadmissível a apreensão de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos."
Súmula 547:
"Não é lícito à autoridade proibir que o contribuinte em débito adquira estampilhas, despache mercadorias nas alfândegas e exerça suas atividades profissionais."
3 "Em Direito Tributário a expressão sanções políticas corresponde a restrições ou proibições impostas ao contribuinte, como forma de indireta de obrigá-lo ao pagamento do tributo, tais como a interdição do estabelecimento, a apreensão de mercadorias, o regime especial de fiscalização, entre outras.
Qualquer que seja a restrição que implique cerceamento da liberdade de exercer atividade lícita é inconstitucional, porque contraria o disposto nos artigos 5º, inciso XIII, e 170, parágrafo único, do Estatuto Maior do País." (MACHADO, Hugo de Brito, Sanções Políticas no Direito Tributário, RDDT nº 30, p. 46/49)
4 " Art. 5º - .
XIII - é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer;"
5 "Art. 170 - ...
Parágrafo único - É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei."
6 "Cabe acentuar, neste ponto, que o Supremo Tribunal Federal, tendo presentes os postulados constitucionais que asseguram a livre prática de atividades econômicas lícitas (CF, art. 170, parágrafo único), de um lado, e a liberdade de exercício profissional (CF, art. 5º, XIII), de outro - e considerando, ainda, que o Poder Público dispõe de meios legítimos que lhe permitem tornar efetivos os créditos tributários -, firmou orientação jurisprudencial, hoje consubstanciada em enunciados sumulares (Súmulas 70, 323 e 547), no sentido de que a imposição, pela autoridade fiscal, de restrições de índole punitiva, quando motivada tal limitação pela mera inadimplência do contribuinte, revela-se contrária às liberdades públicas ora referidas (RTJ 125/395, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI)." (Relator Ministro Celso de Mello, julgado em 28.3.2005)
7 De acordo com decisão proferida pelo Tribunal Regional Federal da 1a Região, "o dispositivo legal, como se observa, permite, por via oblíqua, em manifesto e aberto desafio à supremacia da Constituição, que a Fazenda Pública promova a cobrança da sua dívida sem procedimento, sem citação, sem penhora, sem direito de defesa, enfim, sem o devido processo legal" (Agravo de Instrumento nº 2005.01.00.035783-3/MG, Relator Desembargador Federal Leomar Barros Amorim de Sousa, julgado em 6.7.2005, in DJ 12.7.2005).
8 Em recente decisão, o Tribunal Regional Federal da 3a Região reconheceu essa violação, afirmando: "Infere-se da leitura do art. 19 da Lei nº 11.033/04, em cotejo com o disposto no art. 100 da Constituição Federal, que a legislação ordinária impôs condições mais rígidas para a expedição de precatórios do que o próprio dispositivo constitucional, por meio do qual foi disciplinada a matéria. Ou seja, exigiu-se mais do que a própria Constituição Federal, em clara ofensa a direito do contribuinte." (Agravo de Instrumento nº 231.531, Processo nº 2005.03.00.016240-8, Relator Desembargador Federal Lazarano Neto, julgado em 14.6.2005, in DJ 28.6.2005).
9 O Tribunal Regional Federal da 1ª Região afastou a aplicação retroativa do dispositivo sob comento nos seguintes termos: "Independentemente do questionamento sobre a inconstitucionalidade e o alcance da lei nova, o certo é que, ela não pode ter efeito retroativo. Também normas processuais, inobstante terem aplicação imediata, alcançando os processos em curso, devem respeito à cláusula constitucional que resguarda o direito adquirido, o ato jurídico perfeito, e a coisa julgada, formados em data anterior." (Agravo de Instrumento nº 2005.01.00.022179-0/TO, Terceira Turma, Relatora Juíza Federal Convocada Vânila de Moraes, julgado em 28.6.2005, in DJ 8.7.2005).
10 Ressalte-se que o Procurador-Geral da República opinou, em seu parecer, pela procedência da referida ação.
______________
*Advogados do escritório Pinheiro Neto Advogados
* Este artigo foi redigido meramente para fins de informação e debate, não devendo ser considerado uma opinião legal para qualquer operação ou negócio específico.
© 2003. Direitos Autorais reservados a PINHEIRO NETO ADVOGADOS
________________
