Da parafiscalidade necessária no Brasil

Maria Beatriz Conde Pellegrino*

No Brasil, poucos temas são tão intrigantes quanto o do regime jurídico das Contribuições Sociais. Por certo, os debates teóricos são acirrados pelos desvios que se efetivam dentro da administração e da arrecadação das contribuições, o que faz com que todo estudioso do Direito Tributário se debruce de forma incansável por sobre os mecanismos de defesa do Sistema Constitucional, na tentativa de vê-lo observado na prática.

O fenômeno da parafiscalidade, oriundo do sistema financeiro francês, foi importado por nossa doutrina para caracterizar aqueles tributos cuja estrutura visa a atender finalidades específicas que não as próprias do Estado. Em outra acepção, significa a delegação da capacidade tributária ativa, ou seja, do poder de arrecadação e administração do tributo para pessoa distinta daquela que tem a competência para instituí-lo.

As Contribuições para a Seguridade Social, arroladas no art. 195 da Constituição Federal (clique aqui), são exemplos típicos de tributos parafiscais, pelo quê entendemos vigorar para as mesmas a parafiscalidade necessária. Parafiscalidade, dentre os conceitos mais pesquisados, melhor se caracteriza como "a atribuição da capacidade ou titularidade de certos tributos a certas pessoas, que não são o próprio Estado, em benefício das próprias finalidades" (Vittorio Cassone, ob. cit. pg. 95: Dizionario Enciclopedio Del Diritto. Novara: Edipem, 1979, v.2, pg.933). Então, quando uma pessoa que não aquela que criou o tributo vem a arrecadá-lo para si própria, dizemos que está presente o fenômeno da parafiscalidade.

Se as contribuições previstas no art. 195 da Carta Magna foram criadas para assegurar a manutenção da seguridade social, somente podem ser administradas por aqueles que detêm a função de gerir a receita decorrente de sua arrecadação. O que legitima a cobrança destas contribuições é a destinação de sua receita. E sua arrecadação, por certo, somente se justifica quando efetuada por ente cuja função específica é gerir os recursos dela advindos, impedindo-se que sejam desviados, tal qual vem ocorrendo de forma cada vez mais freqüente em nosso país.

Neste sentido, consideramos inconstitucionais os dispositivos legais que determinam a competência da Receita Federal do Brasil para arrecadar e administrar as contribuições para a Seguridade Social. De acordo com a estrutura constitucional destas contribuições, tal competência é do INSS, autarquia com autonomia orçamentária, administrativa e jurídica.

No nosso modo de ver, a Constituição Federal, em seu art. 165, ao conceder autonomia ao orçamento da Seguridade, individualizando-a, determinou a vinculação integral da seguridade à competência do INSS, em âmbito federal. Acrescente-se que a estrutura das contribuições para a seguridade social faz com que a destinação da receita legitime a instituição da contribuição, não se podendo falar, por certo, em "dimensão futura" para apreciação da responsabilidade daqueles que desviem a receita auferida para fim diverso do constitucionalmente determinado. Não há esta dimensão futura porque a particularidade das contribuições para a seguridade social, o que as torna únicas e específicas, é exatamente a destinação vinculada ao orçamento da seguridade. A disposição do legislador ordinário que autoriza a passagem da receita auferida pelos cofres da União, determinado a competência da Receita Federal do Brasil para a cobrar, fiscalizar e arrecadar as contribuições não se coaduna com o espírito constituinte.

Assim, ao se ter em vista a legislação federal, flagrante é o desrespeito ao texto máximo nacional. O Constituinte abriu as portas para a instituição de um excepcional sistema de seguridade e, aos poucos, as bases jurídicas ali estabelecidas foram sendo minadas pela ganância do Poder Executivo, esperançoso em ver a receita - que não é pequena - obtida pelas contribuições sociais.

A partir daí, ninguém controla. Ressalte-se que a lei que criou a Super Receita não teve o condão de afastar a inconstitucionalidade acima narrada, mas, em nossa modesta opinião, apenas de corroborá-la, tentando, em vão, justificar a entrada das receitas nos cofres da União e tentando, também em vão, contra-argumentar os pontos ora expostos. Os dispositivos constitucionais aqui expostos sobrepõem-se, por certo, à lei em questão, e em consonância com os mesmos, deve ser a legislação ordinária aplicada.