Terça-feira, 25 de setembro de 2018

ISSN 1983-392X

Sobre os tributos que devem ficar a cargo dos Estados e municípios

quarta-feira, 19 de setembro de 2018

Jefferson Aparecido Dias

Nas duas últimas semanas, utilizamos esse espaço para fazer algumas considerações sobre uma possível reforma tributária que elimine a atual concentração de arrecadação na União e redistribua os resultados da cobrança de tributos entre os entes federados, em especial entre Estados e municípios.

Essa premissa foi traçada em razão de atualmente prevalecer uma lógica na qual os Estados e municípios, pressionados pelo aumento vertiginoso de suas atribuições, são obrigados a pleitear diuturnamente o repasse de recursos perante à União que, por ter a "chave do cofre", acaba ocupando posição de superioridade em relação aos outros entes federados, que vivem "com o pires na mão". Além disso, essa sistemática necessidade de transferências tributárias entre a União e os demais entes federados, lamentavelmente, tem levado a quadros de corrupção1.

Essa redistribuição dos valores arrecadados é imperiosa, pois é certo que "o dinheiro é tão necessário para as atenções da administração local como para as da União e as primeiras são pelo menos tão importantes como as segundas para felicidade do povo".2

Assim, como já defendido em outra oportunidade, é necessária uma correta divisão da arrecadação entre a União, os Estados e os municípios, impedindo a supremacia da União em face dos demais entes.

Além dessa proteção dos Estados e municípios em relação à União também é extremamente importante que sejam estabelecidos mecanismos que impeçam a guerra fiscal entre os próprios Estados e municípios, pois ela acaba retirando dos cofres públicos recursos imprescindíveis para que os serviços públicos essenciais sejam prestados de forma satisfatória.

Imaginemos, a título de exemplo, um Estado ou município que opte por conceder irresistível desoneração fiscal para que uma grande empresa instale seu parque industrial em seus domínios, com o objetivo de promover a geração de empregos.

É bem provável que essa geração de empregos acabe por aumentar o número de habitantes do município e mesmo do Estado, fazendo com que os serviços públicos sofram grande pressão para ampliar a sua capacidade de atendimento. O problema é que esta necessidade de incremento na oferta de serviços públicos depende do investimento de recursos públicos que, a despeito a instalação da indústria, não experimentam acréscimo em razão da benesse fiscal concedida.

Assim, se num primeiro momento a concessão de uma desoneração fiscal para a instalação de uma empresa possa parecer um excelente investimento, a longo prazo ela tende a corroer os serviços públicos e comprometer toda a garantia de direitos para os cidadãos, como saúde, educação, moradia, etc. Nesse sentido, Estados e municípios precisam ser protegidos de si mesmos, razão pela qual é premente que seja estabelecido um mecanismo que impeça a ocorrência de guerra fiscal e premie com maior repasse obrigatório os municípios e Estados que melhorem invistam em serviços públicos.

Dessa forma, a partir de índices de avaliação de qualidade dos serviços públicos prestados por municípios e Estados pode ser calculada a parcela de repasse dos valores do imposto de renda, por exemplo, tributo que defendemos que deve ter sua arrecadação dividida entre todos os entes federados.

Após o estabelecimento desses mecanismos para proteger os Estados e municípios, também deveriam ser revistas as atuais listas de tributos de competência de cada um deles.

Num primeiro momento, o ICMS, de competência do Estado e previsto no art. 155, inciso II, da Constituição (operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior), assim como o ISS, de competência do município e previsto no art. 156, inciso III, da Constituição (serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar), deveriam ser fundidos com o PIS (Programa de Integração Social), a Cofins (Contribuição para Financiamento da Seguridade Social) e o IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados), para a criação do IVA (Imposto sobre Valor Agregado), com alíquotas fixadas pela União e com arrecadação repartida entre União, Estados e municípios.

Além disso, parece-nos que deveriam ser extintos tanto o imposto incidente sobre a transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos (de competência do Estado e previsto no art. 155, I, da Constituição), quanto o incidente sobre a transmissão "intervivos", a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição (de competência do município e previsto no art. 156, inciso II), uma vez que tais impostos, na verdade, acabam incentivando a subnotificação da mudança de domínio. A compensação pela perda tributária com tais tributos seria feita com o aumento de alíquotas do imposto de renda e a sua repartição entre União, Estados e municípios.

Por fim, os impostos sobre veículos automotores (IPVA - Estado) e sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU - Município) deveriam ser cobrados a partir de uma política de extrafiscalidade, ou seja, com "... a utilização dos tributos para fins outros que não os da simples arrecadação de meios para o Estado. Nesta hipótese, o tributo é instrumento de políticas econômicas, sociais, culturais, etc."3.

Nesse sentido, a título de exemplo, o IPVA somente deveria ser cobrado pelo Estado se o veículo fosse mais poluente do que determinado padrão estabelecido para proteger o meio ambiente e o IPTU, pelo município, se o imóvel não cumprisse sua função social, ou seja, não tivesse sendo efetivamente utilizado para o fim que se destina, seja ele residencial, comercial, etc.

Essa desoneração sobre a propriedade se justificaria pelo aumento da tributação sobre a renda, pois, afinal, o contribuinte somente consegue adquirir a propriedade de algum bem se tiver uma renda suficiente para tal aquisição.

Por fim, as mudanças aqui esboçadas têm como principal objetivo reduzir a níveis suportáveis a carga tributária brasileira e tornar compatíveis as atribuições e a arrecadação da União, Estados e municípios, pois, afinal, "... é tão necessário que os governos dos Estados [e municípios] possam dispor dos meios de satisfazer suas necessidades, como que o governo nacional possua a mesma faculdade com respeito às exigências da União."4

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1 OLIVEIRA, Emerson Ademir Borges de. Por qual razão as transferências tributárias conduzem a quadros de corrupção? Disponível em: clique aqui. Acesso em 17/09/2018.

2 HAMILTON, Alexander. JAY, John. MADISON, James. Os federalistas. Rio de Janeiro : Editora Nacional de Direito, 1959, p. 122.

3 COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso direito tributário brasileiro. 16ª ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2018, p. 181.

4 HAMILTON, Alexander. JAY, John. MADISON, James. Os federalistas. Rio de Janeiro : Editora Nacional de Direito, 1959, p. 122.

Emerson Ademir Borges de Oliveira

Emerson Ademir Borges de Oliveira é mestre e doutor em Direito Constitucional pela USP. Pós-doutor em Democracia e Direitos Humanos pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Professor dos cursos de graduação, especialização, mestrado e doutorado em Direito da Universidade de Marília. Vice-coordenador do programa de mestrado e doutorado em Direito da Universidade de Marília. Professor em cursos de pós-graduação no Projuris e USP-Ribeirão Preto. Autor de várias obras e artigos jurídicos. Advogado e parecerista.

Rafael de Lazari

Rafael de Lazari é pós-doutor em Democracia e Direitos Humanos pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Doutor em Direito Constitucional pela PUC/SP. Professor da graduação, mestrado e doutorado em Direito da Universidade de Marília - UNIMAR. Professor convidado de pós-graduação (LFG, Projuris Estudos Jurídicos, IED, dentre outros), da Escola Superior de Advocacia, e de cursos preparatórios para concursos e exame da Ordem dos Advogados do Brasil (LFG, IED, IOB Concursos, PCI Concursos, dentre outros). Autor, organizador e participante de inúmeras obras jurídicas, no Brasil e no exterior. Advogado e consultor jurídico.

Daniel Barile da Silveira

Daniel Barile da Silveira é pós-doutorando em Democracia e Direitos Humanos pela Universidade de Coimbra. Doutor e mestre em Direito pelo programa de pós-graduação da Faculdade de Direito da UnB. Professor do programa de doutorado e mestrado em Direito da Universidade de Marília. Professor do programa de pós-graduação e do curso de graduação em Direito do UniToledo (Araçatuba/SP). É advogado e consultor jurídico em Direito Público. Foi pesquisador do IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Recebeu Menção Honrosa do Supremo Tribunal Federal do pelo seu trabalho nos "200 anos do Judiciário Independente" (STF). Autor de várias obras jurídicas.

Jefferson Aparecido Dias

Jefferson Aparecido Dias possui doutorado em Direitos Humanos e Desenvolvimento pela Universidade Pablo de Olavide, de Sevilha, Espanha (2009). Atualmente é procurador da República do Ministério Público Federal em Marília. É professor permanente do programa de mestrado e doutorado em Direito da Universidade de Marília.