Quarta-feira, 19 de setembro de 2018

ISSN 1983-392X

A natureza jurídica do Distrito Federal e das "cidades-satélite"

quarta-feira, 11 de julho de 2018

Rafael de Lazari

Trata-se o Distrito Federal de pessoa jurídica de direito público interno, nos moldes do que preconiza o segundo inciso, do art. 41, do Código Civil.

A Constituição Federal de 1891 trouxe em seu art. 3º a previsão de que ficaria pertencendo à União, no planalto central da República, uma zona de 14.400 quilômetros quadrados, que deveria ser oportunamente demarcada para que nela se estabelecesse a futura capital Federal. Desde 1763 a sede administrativa da República brasileira estava localizada na cidade do Rio de Janeiro, em substituição à cidade de Salvador. Com a Constituição de 1891, o antigo município neutro (que funcionava como a capital do Império) se constituiria em Distrito Federal, continuando a ser a capital da União. As protelações acerca da criação de um Distrito Federal na região central do país se mantiveram (a Constituição Federal de 1934 também fez menção ao tema em seu art. 4º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias) até a Constituição Federal de 1946, a qual, em seu art. 4º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias dispôs que a capital da União seria transferida para o planalto central do país, de modo que o Distrito Federal então vigente passasse a constituir o Estado da Guanabara (atualmente, há uma unificação geral em torno do Estado do Rio de Janeiro).

Veja-se, portanto, que atualmente o Distrito Federal é um ente federativo autônomo, dentro do qual está Brasília, que tanto é a capital Federal como a capital do próprio Distrito Federal. Constitui enclave situado dentro do Estado de Goiás.

Questão que desperta especial interesse no estudo da ciência constitucional diz respeito à natureza jurídica do Distrito Federal, porque o ente federativo condensa características que ora o assemelham a Estados, ora o assemelham a municípios.

Para o Supremo Tribunal Federal (Pleno. ADI nº 3.756/DF. Rel.: Min. Ayres Britto. DJ. 21/06/2007): "O Distrito Federal é uma unidade federativa de compostura singular, dado que: a) desfruta de competências que são próprias dos Estados e dos Municípios, cumulativamente (art. 32, §1º, CF); b) algumas de suas instituições elementares são organizadas e mantidas pela União (art. 21, XIII e XIV, CF); c) os serviços públicos a cuja prestação está jungido são financiados, em parte, pela mesma pessoa federada central, que é a União (art. 21, XIV, parte final, CF)". Observa-se, portanto, que o Supremo Tribunal Federal bem observou estas características híbridas do Distrito Federal antes de tomar uma posição. Ato contínuo se pronunciou a Corte: "Conquanto submetido a regime constitucional diferenciado, o Distrito Federal está bem mais próximo da estruturação dos Estados-membros do que da arquitetura constitucional dos Municípios. Isto porque: a) ao tratar da competência concorrente, a Lei Maior colocou o Distrito Federal em pé de igualdade com os Estados e a União (art. 24); b) ao versar o tema da intervenção, a Constituição dispôs que a 'União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal' (art. 34), reservando para os Municípios um artigo em apartado (art. 35); c) o Distrito Federal tem, em plenitude, os três orgânicos Poderes estatais, ao passo que os Municípios somente dois (inciso I do art. 29); d) a Constituição tratou de maneira uniforme os Estados-membros e o Distrito Federal quanto ao número de deputados distritais, à duração dos respectivos mandatos, aos subsídios dos parlamentares, etc. (§3º do art. 32); e) no tocante à legitimação para propositura de ação direta de inconstitucionalidade perante o STF, a Magna Carta dispensou à Mesa da Câmara Legislativa do Distrito Federal o mesmo tratamento dado às Assembleias Legislativas estaduais (inciso IV do art. 103); f) no modelo constitucional brasileiro, o Distrito Federal se coloca ao lado dos Estados-membros para compor a pessoa jurídica da União; g) tanto os Estados-membros como o Distrito Federal participam da formação da vontade legislativa da União (arts. 45 e 46)".

Para José Afonso da Silva (O constitucionalismo brasileiro: evolução institucional. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 307): "Como se vê, o Distrito Federal é o território em que se situa Brasília. Não é Estado, nem Município. Assume peculiaridade dentro do princípio de que, numa Federação, a sede do Governo Federal não deve estar sob a jurisdição de qualquer dos Estados que a compõem. Competem-lhe atribuições que são próprias de Estado e outras que são de natureza municipal. Tem natureza jurídica controvertida: semiestado, autarquia territorial, entidade estatal anômala. Foi considerado autarquia territorial. A Constituição de 1988 lhe deu nova configuração jurídica que não se compadece com a de autarquia territorial. 'É uma unidade federada autônoma, mas com restrições que o separam dos Estados, e com competências além das que cabem aos Municípios. Então, é algo diverso. No essencial ele [o Distrito Federal] se identifica com as demais unidades federadas. Talvez pudéssemos simplificar as coisas: a natureza do Distrito Federal está no ser um Distrito territorial autônomo para a sede da Capital Federal'".

Aqui, contudo, se opta por designá-lo como "Estado sui generis". É "Estado", pois reúne condições que o tornam mais próximo de um dos outros vinte e seis Estados da Federação: tem uma Capital, tem competências (legislativas, administrativas e tributárias) que também os Estados possuem, exige uma organização própria de Poderes e instituições, bem como reporta-se diretamente à União. É "sui generis", pois, tecnicamente, Estado não é, já que rege-se por Lei orgânica, tem competências também de Municípios, tem boa parte de sua organização feita pela União (como o Ministério Público, Poder Judiciário e Polícias, nos termos do art. 21, XIII e XIV, CF), e é vedada sua divisão em Municípios.

Prosseguindo, outra discussão que se apresenta diz respeito ao fato de serem as chamadas "cidades-satélite", no entorno de Brasília, efetivamente Municípios, de modo que sua existência seria vedada ante o comando constitucional impeditivo de que o DF seja dividido em Municípios (art. 32, caput). Originariamente pensadas para serem núcleos habitacionais temporários enquanto Brasília era edificada (aquilo que comumente se conhece por "cidade-dormitório"), acabaram por se perpetuar no tempo, sobretudo nos tempos atuais, em que os índices de qualidade de vida no plano piloto propriamente dito demandam custos inatingíveis para majoritária parcela populacional. Abastecidas pelo sistema estatal de saúde, educação e segurança pública, bem como tendo um comércio local desenvolvido, são comuns os casos de pessoas que se deslocam dia após dia para trabalharem na capital do país (e do próprio Distrito Federal).

"Cidades" como Taguatinga, Ceilândia e Sobradinho não têm, contudo, natureza autônoma de município, mas de regiões administrativas geridas por agentes indicados pelo Governador do Distrito Federal. O fato de não pertencerem à classe dos Municípios não significa, insiste-se, que sejam elas desprovidas da presença estatal, que, muito mais que a preocupação com sua configuração jurídico-política, deve se preocupar com a qualidade de vida de seus habitantes.

Emerson Ademir Borges de Oliveira

Emerson Ademir Borges de Oliveira é mestre e doutor em Direito Constitucional pela USP. Pós-doutor em Democracia e Direitos Humanos pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Professor dos cursos de graduação, especialização, mestrado e doutorado em Direito da Universidade de Marília. Vice-coordenador do programa de mestrado e doutorado em Direito da Universidade de Marília. Professor em cursos de pós-graduação no Projuris e USP-Ribeirão Preto. Autor de várias obras e artigos jurídicos. Advogado e parecerista.

Rafael de Lazari

Rafael de Lazari é pós-doutor em Democracia e Direitos Humanos pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Doutor em Direito Constitucional pela PUC/SP. Professor da graduação, mestrado e doutorado em Direito da Universidade de Marília - UNIMAR. Professor convidado de pós-graduação (LFG, Projuris Estudos Jurídicos, IED, dentre outros), da Escola Superior de Advocacia, e de cursos preparatórios para concursos e exame da Ordem dos Advogados do Brasil (LFG, IED, IOB Concursos, PCI Concursos, dentre outros). Autor, organizador e participante de inúmeras obras jurídicas, no Brasil e no exterior. Advogado e consultor jurídico.

Daniel Barile da Silveira

Daniel Barile da Silveira é pós-doutorando em Democracia e Direitos Humanos pela Universidade de Coimbra. Doutor e mestre em Direito pelo programa de pós-graduação da Faculdade de Direito da UnB. Professor do programa de doutorado e mestrado em Direito da Universidade de Marília. Professor do programa de pós-graduação e do curso de graduação em Direito do UniToledo (Araçatuba/SP). É advogado e consultor jurídico em Direito Público. Foi pesquisador do IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Recebeu Menção Honrosa do Supremo Tribunal Federal do pelo seu trabalho nos "200 anos do Judiciário Independente" (STF). Autor de várias obras jurídicas.

Jefferson Aparecido Dias

Jefferson Aparecido Dias possui doutorado em Direitos Humanos e Desenvolvimento pela Universidade Pablo de Olavide, de Sevilha, Espanha (2009). Atualmente é procurador da República do Ministério Público Federal em Marília. É professor permanente do programa de mestrado e doutorado em Direito da Universidade de Marília.