Quarta-feira, 23 de outubro de 2019

ISSN 1983-392X

Por qual razão as transferências tributárias conduzem a quadros de corrupção?

quarta-feira, 29 de agosto de 2018

Emerson Ademir Borges de Oliveira

Ao povo da República dos Estados Unidos da Bruzundanga.

O Título VI da Constituição de 1988 dedica-se à tributação e orçamento. Mais especificamente, os artigos 153, 154, 155 e 156 do texto constitucional detalham quais impostos pertencem aos entes federativos.

Um breve olhar permite concluir a preponderância despropositada da União em relação aos demais entes. À União são destinados os seguintes impostos: I - importação de produtos estrangeiros (II); II - exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados (IE); III - renda e proventos de qualquer natureza (IR); IV - produtos industrializados (IPI); V - operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários (IOF); VI - propriedade territorial rural (ITR); VII - grandes fortunas, nos termos de lei complementar (IGF). Além disso, poderá instituir impostos residuais e extraordinários.

Face à União, aos Estados e Distrito Federal são destinados três impostos: I - transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos (ITCMD); II - operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior (ICMS); III - propriedade de veículos automotores (IPVA).

Do mesmo mal sofrem os Municípios com outros míseros três impostos: I - propriedade predial e territorial urbana (IPTU); II - transmissão "inter vivos", a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição (ITBI); III - serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar (ISS).

O disparate é tão grande que a própria Constituição, notando-o, tenta, minimamente, remediá-lo mediante a péssima técnica da repartição de receitas tributárias, conforme artigos 157 a 162. Vale dizer, como o sistema é desigual, o constituinte buscou uma mágica canhestra para iludir o povo acerca da divisão de receitas.

Veja-se a tabela abaixo:

Tributo

Destinação

Imposto de Renda (União) retido na fonte para pagamento dos servidores públicos estaduais

100% para Estados e Distrito Federal aos quais pertençam os servidores

Imposto Residual (União)

20% para Estados e Distrito Federal

80% fica para a União

Imposto de Renda (União) retido na fonte para pagamento dos servidos públicos municipais

100% para os Municípios aos quais pertençam os servidores.

Imposto Territorial Rural (União)

50% para os Municípios onde se situarem os imóveis

50% fica para a União

Obs: o Município pode ficar com 100% se optar por fiscalizar e cobrar

Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (Estado)

50% para os Municípios de emplacamento do veículo

50% fica com o Estado

Imposto sobre circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (Estado)

25% para os Municípios, sendo ¾, no mínimo, onde ocorreram as operações e até ¼ conforme disposição legal

75% fica com o Estado

Total do produto do Imposto de Renda e Imposto sobre Produtos Industrializados (União), será distribuído 49% conforme ao lado.

21,5% para o Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal

22,5% para o Fundo de Participação dos Municípios

3% para Programas de financiamento ao setor produtivo das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, sendo que a metade da verba destinada ao Nordeste será destinada ao semiárido

1% ao Fundo de Participação dos Municípios, a ser entregue em dezembro de cada ano

1% ao Fundo de Participação dos Municípios, a ser entregue em julho de cada ano

Imposto sobre Produtos Industrializados (União)

10% para os Estados e Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados, sendo que cada unidade da federação poderá receber no máximo 20% do valor total

25% do total recebido pelos Estados e Distrito Federal serão direcionados aos respectivos Municípios

Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (União)

29% para Estados e Distrito Federal

71% fica para a União

Obs: verba vinculada às finalidades legais

IOF-Ouro (União)

30% para o Estado ou Distrito Federal de origem

70% para o Município de origem

Como é cediço, contudo, tal (re)divisão não se apresenta suficiente para que os entes federativos possam usufruir de condições financeiras necessárias à sua sustentabilidade e para fazer frente às determinações sociais da própria Constituição. É nesse momento que surge uma ameaça à moralidade administrativa.

Se os recursos de transferência obrigatória não podem satisfazer as necessidades federativas, caberá aos entes "menores" buscar recursos junto ao maior – União – de forma voluntária. Mas tudo tem seu preço...

Veja-se, por exemplo, a situação vivida por nós em 2017. Após denúncia por crime comum praticado pelo Presidente da República, cabe à Câmara dos Deputados votar acerca de sua admissibilidade, conforme art. 51, I, CF. À época, o governo federal, milagrosamente, distribuiu emendas parlamentares a Deputados de todo Brasil que somaram mais de R$ 4 bilhões1. Agraciados, os Deputados puderam atender as suas bases e necessidades regionais. O preço? Votar contra a admissibilidade da denúncia.

Se incluídos os programas realizados pelo próprio Governo Federal nas localidades, na véspera da votação, de acordo com O Globo, são mais de R$ 15 bilhões, um verdadeiro "pacote de bondades"2. A incluir a segunda votação, contra a segunda denúncia, e analisados os gastos "extras" entre junho e outubro, entende o Jornal Estado de São Paulo que estamos na cifra dos R$ 32 bilhões3.

A minha lógica "falha" não consegue dissociar tais benesses de uma verdadeira compra de votos e apoio político. Pior do que isso: uma compra descarada, baseada em atos legais, porém pouco morais. Sem fazer qualquer juízo de comparação, por muito menos dinheiro se conduziu o "mensalão".

Todas as vezes em que um ente federativo não possui dinheiro para manter suas necessidades e precisa de outro, abrem-se as portas para um jogo de troca que, em política, é deveras sensível. Muito pior quando esse jogo deixa de ser exceção para se tornar a própria regra.

A discussão acerca do falso federalismo – ao menos o falso federalismo fiscal – no Brasil acentua-se ainda mais nos momentos de crise econômica. Desde o final de 2016, cerca de 150 (cento e cinquenta) Municípios e 3 (três) Estados no Brasil decretaram estado de calamidade financeira, um misto que decorre de má gestão política, mormente na transição entre governos locais, e crise econômica brasileira.

A já alentada situação precária que torna os entes federados tão dependentes das transferências voluntárias e das conhecidas emendas lobistas legislativas torna-se ainda mais alarmante diante da crise econômica, falseando ainda mais o nosso conceito de federalismo fiscal.

Como afirmado, as transferências voluntárias tendem a ter preços políticos. Vamos dizer que, de certa forma, rompe-se com o idealismo de atribuir aos políticos federais a mera defesa do interesse público, sem absolutamente nenhuma reserva quanto aos recursos obtidos. É evidente que a "troca" de favores por recursos ou mesmo de percentuais por recurso é estimulada pela necessidade de obtenção de verbas diretamente da União. E, de outro lado, cumpre lembrar que os demais entes federativos, mormente os Municípios, podem se situar em situações de miserabilidade que os empurram ao jogo político.

De acordo com Conti, "as transferências voluntárias, mais do que instrumentos de aperfeiçoamento do federalismo fiscal cooperativo, transformaram-se em armas de destruição da autonomia financeira, e consequentemente do federalismo brasileiro, subordinando municípios e estados à vontade da União. Há uma distorção do processo democrático por meio do qual são eleitos os governantes, uma vez que os responsáveis pela gestão dos entes subnacionais se veem compelidos a aceitar as ofertas que lhe são feitas pelos demais entes federados, sob pena de não terem recursos para atenderem as necessidades de sua população. Muitos prefeitos, por consequência, têm de destinar recursos conforme o interesse da União, detentora dos recursos e do poder de entregá-los a quem lhe convier"4.

Também, deve-se ressaltar que a necessidade de obtenção de receitas estimula a guerra fiscal entre Estados e entre Municípios, com o intuito de se tornar mais atraente ao investidor. Isso por si só não seria caótico, mas o fato de que a ação temerária de uns, mesmo com os limites administrativos e legais, pode conduzir os demais a uma situação de penúria arrecadatória, decorrente de sua falta de estrutura e de condições em competir. Logo, o equilíbrio que se espera do federalismo se arranha não apenas em relação à União, mas em relação aos próprios entes com as mesmas competências.

Não há solução contra o desequilíbrio fiscal e a possibilidade de atos corruptivos dele decorrentes que não seja a distribuição de arrecadação tributária nos termos da necessidade de cada ente federativo.

Viver pela união é diferente de viver para a União. O Brasil deve sustentar a si próprio. Cada qual arrecadando o suficiente para se manter. Absolutamente equivocado é defender que deve arrecadar para a União e implorar por suas migalhas. Desde sempre, nosso federalismo perdeu-se nas noções da solidariedade para criar instrumentos analógicos da velha politicagem que sempre reinou entre nós. É hora de dar um basta!

__________

1 FOLHA DE SÃO PAULO. Emendas usadas por Temer para se salvar fazem a festa de deputados. Disponível em: . Acesso 28 ago. 2018.

2 O GLOBO. Antes de votação, Temer distribuiu R$ 15 bilhões em programas e emendas. Disponível em: . Acesso 28 ago. 2018.

3 ESTADO DE SÃO PAULO. Custo de denúncias contra Temer alcança R$ 32,1 bilhões. Disponível em: . Acesso 28 ago. 2018.

4 CONTI, José Maurício. Transferências voluntárias geram desequilíbrio federativo. Disponível em: . Acesso em: 8 fev. 2017.

Emerson Ademir Borges de Oliveira

Emerson Ademir Borges de Oliveira é mestre e doutor em Direito Constitucional pela USP. Pós-doutor em Democracia e Direitos Humanos pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Professor dos cursos de graduação, especialização, mestrado e doutorado em Direito da Universidade de Marília. Vice-coordenador do programa de mestrado e doutorado em Direito da Universidade de Marília. Professor em cursos de pós-graduação no Projuris e USP-Ribeirão Preto. Autor de várias obras e artigos jurídicos. Advogado e parecerista.

Rafael de Lazari

Rafael de Lazari é pós-doutor em Democracia e Direitos Humanos pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Doutor em Direito Constitucional pela PUC/SP. Professor da graduação, mestrado e doutorado em Direito da Universidade de Marília - UNIMAR. Professor convidado de pós-graduação (LFG, Projuris Estudos Jurídicos, IED, dentre outros), da Escola Superior de Advocacia, e de cursos preparatórios para concursos e exame da Ordem dos Advogados do Brasil (LFG, IED, IOB Concursos, PCI Concursos, dentre outros). Autor, organizador e participante de inúmeras obras jurídicas, no Brasil e no exterior. Advogado e consultor jurídico.

Daniel Barile da Silveira

Daniel Barile da Silveira é pós-doutor em Democracia e Direitos Humanos pela CDH/IGC, da Universidade de Coimbra. Doutor e mestre em Direito pelo programa de pós-graduação da Faculdade de Direito da UnB. Professor do programa de doutorado e mestrado em Direito da Universidade de Marília (Unimar). Professor de Direito Constitucional do curso de Direito do UniToledo (Araçatuba/SP). É advogado e consultor jurídico em Direito Público. Foi pesquisador do IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Recebeu Menção Honrosa do Supremo Tribunal Federal do pelo seu trabalho nos "200 anos do Judiciário Independente" (STF). Autor de várias obras jurídicas.

Jefferson Aparecido Dias

Jefferson Aparecido Dias possui doutorado em Direitos Humanos e Desenvolvimento pela Universidade Pablo de Olavide, de Sevilha, Espanha (2009). Atualmente é procurador da República do Ministério Público Federal em Marília. É professor permanente do programa de mestrado e doutorado em Direito da Universidade de Marília.