Quarta-feira, 18 de setembro de 2019

ISSN 1983-392X

Da possibilidade de recall

quarta-feira, 13 de fevereiro de 2019

Daniel Barile da Silveira

Nem sempre somente a eleição de um líder político se mostra como um momento de grande celebração democrática. É comum que também a destituição de fortes lideranças populares de seus postos seja acompanhada de grande agito das massas, dividindo opiniões e recrudescendo o debate político sobre preferências e paixões, erros e acertos dos eleitos.

No caso, estamos a falar do impeachment. De uma forma mais genérica, por este procedimento, aquele membro eleito ou nomeado para exercício de um cargo público relevante, pode ser destituído da atividade caso cometa determinados atos contrários ao texto constitucional daquele país, consistente em crimes de responsabilidade. Embora não imbuído de um aspecto penal propriamente dito, trata-se de uma destituição das funções públicas após um processo legislativo de julgamento, constitucionalmente demarcado.

No Brasil, como é cediço, fomos telespectadores de um procedimento aberto e televisionado que culminou no afastamento e perda da função pública da presidente eleita. Tal movimento afinou as discussões políticas e polarizou as tendências de opinião então existentes, próprio do agito que o instituto causa nas bases sociais.

Mas a análise do processo de impeachment deve ser deixada para um outro momento. O objeto de análise hoje desta coluna é para debater sobre outro mecanismo de retirada forçada do cargo: o recall político. Por este procedimento entende-se a possibilidade de se revogar o mandato de um político, de forma individual, cuja preferência popular tenha perdido seu interesse no decorrer da delegação. Há aqui, portanto, uma revogação de mandato por força popular, sem que haja necessariamente a conotação da ocorrência de um crime de responsabilidade ou a prática de um delito propriamente dito.

Diferentemente do procedimento de impeachment, cuja base persecutória e decisória é atribuída a um órgão legislativo, desde que subsistam suspeitas fundadas de existência de crime de responsabilidade, o recall envolve tão somente uma escolha popular, baseada na insatisfação com o exercício do mandato do eleito. Poder-se-ia dizer aqui que existem motivações mais políticas do que necessariamente jurídicas para o afastamento do cargo, lastreadas no princípio da soberania popular. No caso, o povo não somente vota no candidato, porém o subtrai seu mandato, conquanto insista em não se coadunar com a representação que lhe fora delegada.

O recall, assim, é um mecanismo político de afastamento de um agente público, podendo este ser um presidente da República (como na experiência da Constituição de Weimar1) ou mesmo cargos parlamentares (como na Suíça) ou mesmo na destituição de todos os cargos eletivos (como no instituto do "referendo convocatório", presente na Constituição da Venezuela)2. Em outros modelos, inclusive, poderá recair sobre todos os cargos públicos eletivos ou de nomeação política (como no modelo americano, instaurado pela "Carta de Los Angeles", de 1903). Trata-se, em verdade, de um instrumento que busca reverberar a perda de confiança do povo no político, revogando seu mandato do cargo que assumiu pelo mandato popular.

Instituto parecido com este é o "direito de revogação", tradução literal da expressão de origem alemã "Abberufungsrecht". Presente nos cantões suíços, refere-se a um sistema de revogação coletiva de cargos: uma dissolução dos mandatos de toda a Casa Legislativa por vontade popular, in casu (o que diferencia a dissolução do Parlamento, por exemplo, pela vontade do governante, fenômeno que está mais alinhado a experiências antidemocráticas, como ocorrido nas ditaduras brasileiras do século passado).

No Brasil, não se identificam experiências deste porte em nossa Constituição mais nova, de 1988, não havendo o instituto do recall político. Como reflexo das formas de manifestação da vontade popular direta, a Carta Magna prevê apenas o voto, o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular de lei (art. 14, CF/88)3.

Entretanto, a Proposta de Emenda 21/2015, tramitante no Senado Federal, busca instituir o modelo de recall político no Brasil, consistente na inclusão, no art. 14, da Constituição, da possibilidade de revogação do mandato do Congresso Nacional e do Presidente da República, como formas de manifestação direta do povo nos assuntos públicos. Como apresentado na justificativa da PEC, "Esse sistema representa uma solução de equilíbrio entre a concretização do princípio da soberania popular e a responsabilidade, evitando-se o risco de a revogação ser utilizada como mero instrumento de instabilidade política4". Nesta acepção, complementa, "o recall garante a responsabilidade contínua das autoridades públicas, já que os eleitores não precisam aguardar até a próxima eleição regular para destituir um agente público incompetente, desonesto, despreocupado ou irresponsável". O presente projeto foi aprovado pela CCJ no ano de 2017, sendo que o debate mais contemporâneo gira em torno da manutenção de recall apenas do Presidente da República e sobre o quórum de convocação do procedimento, com sendo de 9% ou 15% do eleitorado nacional que compareceu à última votação. Discute-se, ademais, a necessidade ou não de estarem distribuídos os solicitantes em vários Estados da Federação (no mínimo, 15, ao que se defende)5.

Aprovado ou não no Plenário, o fato é que esta proposta de revogação popular de mandato pode alterar a percepção que o povo tem sobre a escolha de seus representantes. De uma certa maneira, ao que se julga, mostra-se como uma aproximação do sistema majoritário quase que intocável em países de presidencialismo para um mecanismo de substituição parlamentar, próprio do modelo parlamentarista. Por detrás de todo esse debate jaz a insegurança e a desconfiança das pessoas para com os candidatos eleitos, de forma a se poder renovar as oportunidades institucionais antes do prazo tradicionalmente conferido, de 4 anos.

Em uma análise rápida, seu ponto forte é apoderar o povo ainda mais de instrumentos participativos, fomentando a democracia e instaurando um sentimento de republicanismo mais longevo, o qual preza pela rotatividade do poder de forma mais intensa. A qualidade do mandato pode, assim, ser reforçada, haja vista que o eleito tende a se esmerar mais em suas funções tendo o cadafalso como uma ameaça aparente. Negativamente, a instabilidade institucional pode ser instaurada, sem a segurança do mandato fixo, o que pode permitir que instrumentos de troca, repetição e recompensa possam ser valorizados no jogo dos debates e barganhas políticas.

De uma forma geral, o debate de tal tema já gera aprendizados: de início, de que a democracia se constrói com a inafastável participação popular, não podendo fugir a titularidade do poder político de seu exercício mais imediato. Segundo, de que o povo não assiste "bestializado" o comportamento dos agentes estatais, podendo intervir para controlá-lo e expulsar seus entes mais infiéis do jugo do serviço público. Por fim, contribui para que o protagonista da história dos acontecimentos não seja alguém que não o próprio povo, fazendo substituir a cidadania por qualquer comportamento intermediário, sempre interesseiro e adstrito às regras tão compulsivas que o jogo político gera.

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1 Vide art. 43, da Constituição de Weimar; "O mandato do presidente do Reich dura sete anos. A reeleição é permitida. O presidente do Reich pode ser deposto por plebiscito, o que deve ser sugerido pelo Reichstag. Esta decisão do Reichstag requer uma maioria de dois terços dos votos. Tal decisão impede o Presidente do Reich de continuar exercendo seu ofício. Uma rejeição do depoimento é considerada como uma reeleição e resulta na dissolução do Reichstag. O Presidente do Reich não pode ser perseguido em uma questão penal sem a aprovação do Reichstag". 

2 Na Constituição da República Bolivariana da Venezuela, art. 72: "Transcurrida la mitad del período para el cual fue elegido el funcionario o funcionaria, un número no menor del veinte por ciento de los electores o electoras inscritos en la correspondiente circunscripción podrá solicitar la convocatoria de un referendo para revocar su mandato. Cuando igual o mayor número de electores y electoras que eligieron al funcionario o funcionaria hubieren votado a favor de la revocatoria, siempre que haya concurrido al referendo un número de electores y electoras igual o superior al veinticinco por ciento de los electores y electoras inscritos, se considerará revocado su mandato y se procederá de inmediato a cubrir la falta absoluta conforme a lo dispuesto en esta Constitución y la ley. La revocatoria del mandato para los cuerpos colegiados se realizará de acuerdo con lo que establezca la ley. Durante el período para el cual fue elegido el funcionario o funcionaria no podrá hacerse más de una solicitud de revocación de su mandato." Chama-se atenção também para o art. 85, da Constituição Cubana, que dispõe: "a los diputados a la Asamblea Nacional del Poder Popular les puede ser revocado su mandato en cualquier momento, en la forma, por las causas y según los procedimientos establecidos en la ley."

3 Alguns também acrescentam a ação popular como instrumento do exercício direto da cidadania. Apesar de ser uma ação judicial, pela matéria e pelo acesso direto à denúncia de atos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico-cultural, a doutrina atribui uma forte força popular de construção denunciativa diretamente ao Judiciário, sem intermediários, sem substitutos.

4 In: . Acessado em 12.02.19.

5 Idem.

Emerson Ademir Borges de Oliveira

Emerson Ademir Borges de Oliveira é mestre e doutor em Direito Constitucional pela USP. Pós-doutor em Democracia e Direitos Humanos pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Professor dos cursos de graduação, especialização, mestrado e doutorado em Direito da Universidade de Marília. Vice-coordenador do programa de mestrado e doutorado em Direito da Universidade de Marília. Professor em cursos de pós-graduação no Projuris e USP-Ribeirão Preto. Autor de várias obras e artigos jurídicos. Advogado e parecerista.

Rafael de Lazari

Rafael de Lazari é pós-doutor em Democracia e Direitos Humanos pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Doutor em Direito Constitucional pela PUC/SP. Professor da graduação, mestrado e doutorado em Direito da Universidade de Marília - UNIMAR. Professor convidado de pós-graduação (LFG, Projuris Estudos Jurídicos, IED, dentre outros), da Escola Superior de Advocacia, e de cursos preparatórios para concursos e exame da Ordem dos Advogados do Brasil (LFG, IED, IOB Concursos, PCI Concursos, dentre outros). Autor, organizador e participante de inúmeras obras jurídicas, no Brasil e no exterior. Advogado e consultor jurídico.

Daniel Barile da Silveira

Daniel Barile da Silveira é pós-doutor em Democracia e Direitos Humanos pela CDH/IGC, da Universidade de Coimbra. Doutor e mestre em Direito pelo programa de pós-graduação da Faculdade de Direito da UnB. Professor do programa de doutorado e mestrado em Direito da Universidade de Marília (Unimar). Professor de Direito Constitucional do curso de Direito do UniToledo (Araçatuba/SP). É advogado e consultor jurídico em Direito Público. Foi pesquisador do IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Recebeu Menção Honrosa do Supremo Tribunal Federal do pelo seu trabalho nos "200 anos do Judiciário Independente" (STF). Autor de várias obras jurídicas.

Jefferson Aparecido Dias

Jefferson Aparecido Dias possui doutorado em Direitos Humanos e Desenvolvimento pela Universidade Pablo de Olavide, de Sevilha, Espanha (2009). Atualmente é procurador da República do Ministério Público Federal em Marília. É professor permanente do programa de mestrado e doutorado em Direito da Universidade de Marília.