Sexta-feira, 22 de novembro de 2019

ISSN 1983-392X

Registralhas

por Vitor Frederico Kümpel

Bens públicos e legitimação fundiária: um problema da lei 13.465/2017

terça-feira, 13 de novembro de 2018

Vitor Frederico Kümpel e Bruno de Ávila Borgarelli

Dando continuidade à pequena série de colunas sobre a chamada legitimação fundiária, instrumento de regularização trazido pela lei 13.465/2017, discute-se neste texto o problema da aplicação de tal instrumento aos bens públicos.

Recorde-se que a legitimação fundiária é meio "de aquisição originária do direito real de propriedade sobre unidade imobiliária objeto da Reurb" (art. 11, VII da lei). Corresponde, segundo o art. 23 da lei, a uma "forma originária de aquisição do direito real de propriedade conferido por ato do poder público, exclusivamente no âmbito da Reurb, àquele que detiver em área pública ou possuir em área privada, como sua, unidade imobiliária com destinação urbana, integrante de núcleo urbano informal consolidado existente em 22 de dezembro de 2016". O ocupante "adquire a unidade imobiliária com destinação urbana livre e desembaraçada de quaisquer ônus, direitos reais, gravames ou inscrições, eventualmente existentes em sua matrícula de origem, exceto quando disserem respeito ao próprio legitimado" (art. 23, §2º).

As condições para concessão da legitimação fundiária vêm estampadas no art. 23, §1º da lei 13.465/17: "I - o beneficiário não seja concessionário, foreiro ou proprietário de imóvel urbano ou rural; II - o beneficiário não tenha sido contemplado com legitimação de posse ou fundiária de imóvel urbano com a mesma finalidade, ainda que situado em núcleo urbano distinto; e III - em caso de imóvel urbano com finalidade não residencial, seja reconhecido pelo poder público o interesse público de sua ocupação".

Relativamente a bens particulares, como já se disse, pode-se entrever um vício de inconstitucionalidade na legitimação fundiária, na medida em que os titulares desses bens poderão sofrer confisco por ato do município – v.g. – sem direito a indenização, desde que o ente considere que a ocupação já estava consolidada em dezembro de 20161. Trata-se de uma afronta ao direito de propriedade, assegurado constitucionalmente.

Quanto à aplicação aos bens públicos, a própria lei dá uma importante direção, em seu art. 23, §4º: "(...) a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e as suas entidades vinculadas, quando titulares do domínio, ficam autorizados a reconhecer o direito de propriedade aos ocupantes do núcleo urbano informal regularizado por meio da legitimação fundiária".

Já havia no ordenamento instrumentos de regularização importantes para o caso de bens públicos, como a concessão de uso especial para fins de moradia, a legitimação de posse em terras devolutas e a concessão do direito real de uso. A lei 11.977/2009, por seu turno, aprimorou muito esse aparato, abrindo uma nova página na evolução da regularização fundiária no Brasil.

A lei de 2017, ao estabelecer a legitimação fundiária, criou um elemento a mais dentre as possibilidades de titulação passada aos ocupantes pelo Poder Público. O grande problema, contudo, está no grau elevado de obscuridade que circunda essa figura.

Para começar, poder-se-ia também visualizar aqui um vício de inconstitucionalidade, já que aparentemente se está diante de uma forma de driblar a vedação à usucapião de bens públicos2. É claro que existem algumas diferenças entre a usucapião especial constitucional e a legitimação fundiária (esta última, por exemplo, não configura propriamente uma prescrição aquisitiva, mas um ato discricionário do poder público), mas que não parecem suficientes para afastar essa "estranheza" causada pelo instituto trazido em 2017.

No fundo, a legitimação fundiária garante o mesmo efeito da usucapião, afastado o requisito do tempo, bem como qualquer outra exigência a respeito da natureza da detenção3. Isso está longe de ser algo trivial.

Não é apenas esse o problema. Como se afirmou na última coluna, em caso de bens de uso comum, seria preciso proceder à desafetação do bem para a aplicação da legitimação fundiária. Isso, contudo, é dispensado pela legislação, sendo tal omissão um dos seus mais criticáveis aspectos, ao lado da inexigência de prévia avaliação do bem e de autorização legislativa, o que fere a responsabilidade fiscal e a transparência da gestão pública4.

São problemas graves, e que podem transformar a tão aclamada legitimação fundiária em um mero instrumento de grilagem de áreas5.

Na próxima coluna abordar-se-ão algumas questões registrais envolvendo o instituto.

Sejam felizes!

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1 CARVALHO PINTO, Victor. Mitos e verdades sobre a nova lei da Regularização Fundiária Urbana. Acesso em 11/11/2018.

2 CARVALHO PINTO, Victor. Op. cit.

3 ROSENVALD, Nelson. A legitimação fundiária – uma polêmica inovação. Acesso em 11/11/2018.

4 CARVALHO PINTO, Victor. Op. cit.

5 Cf. ROSENVALD, Nelson. Op. cit.

Vitor Frederico Kümpel

Vitor Frederico Kümpel é juiz de Direito em São Paulo e doutor em Direito pela USP.