segunda-feira, 10 de maio de 2021

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Mesas do Legislativo e reeleição

segunda-feira, 7 de dezembro de 2020

1. Introdução

Já se disse que alguns direitos constitucionais foram escritos com tinta. Outros, com sangue1. Independentemente da origem, ambos têm - ou deveriam ter - a mesma força normativa. A verdade, no entanto, é que nem todos os direitos previstos na Constituição despertam reações passionais quando violados e, em razão disso, acabam sendo apagados.

No Brasil, é possível falar na existência de um direito difuso à renovação bienal na composição das Mesas do Legislativo Federal (art. 57, § 4º, CF/88), que emana do postulado republicano. Ei-lo:

Art. 57, § 4º - Cada uma das Casas reunir-se-á em sessões preparatórias, a partir de 1º de fevereiro, no primeiro ano da legislatura, para a posse de seus membros e eleição das respectivas Mesas, para mandato de 2 (dois) anos, vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subseqüente - Grifo nosso.

O direito constitucional e difuso à renovação na composição das Mesas do Legislativo Federal, como o próprio nome esclarece, não existe no âmbito estadual (ADI 793)2. Em terras alencarinas, por exemplo, a promulgação da EC n.º 43/99 à constituição cearense impediu o transplante da norma estabelecida no art. 57, § 4º, da Constituição Federal. Isso permitiu ao então deputado Marcos Cals presidir a Assembleia Legislativa por dois biênios consecutivos (2003/2004 e 2005/2006).

1.1 Perspectiva molecular do direito à renovação bienal

Em uma perspectiva molecular, a sociedade como um todo é titular do interesse difuso à alternância na composição das Mesas, porque tais órgãos dirigem os trabalhos do órgão legiferante nacional (art. 14, RICD). É simples demonstrar o interesse da coletividade nesse contexto. Por exemplo, o Presidente da Mesa Diretora tem poder de agenda, na medida em que define a pauta de votações em Plenário. O controle sobre a Ordem do Dia (art. 17, I, "t", RICD) permite avaliar a conveniência da inclusão de proposições legislativas socialmente relevantes, inclusive projetos do Governo Federal. Os Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado também desempenham papel protagonista em eventual processo de impeachment, respectivamente, na admissibilidade e julgamento.

Mesmo quando a competência regimental é aparentemente interna corporis, há uma repercussão exógena. Basta lembrar, por exemplo, que compete ao Presidente do Senado propor que uma sessão pública seja transformada em sessão secreta (art. 48, IV, RISF). Ora, aspectos como transparência e publicidade interessam ao corpo social, não unicamente aos congressistas. Como bem disse o Justice Louis Brandeis, da Suprema Corte dos Estados Unidos, "a luz do sol é considerada o melhor desinfetante"3.

Outro aspecto exógeno das Mesas Parlamentares é o fato de que são legitimadas para a propositura das ações do controle concentrado de constitucionalidade. Como lembra Paulo Bonavides, "a latitude de iniciativa da sindicância de constitucionalidade [...] é decisiva para marcar-lhe a feição liberal ou estatal, democrática ou autoritária [...]"4. Quando o acesso ao Supremo Tribunal Federal - não franqueado a todos os brasileiros - é monopolizado por um mesmo grupo de parlamentares, todos os destinatários da Constituição são prejudicados por essa obstrução.

O direito à renovação bienal na composição das Mesas do Legislativo Federal também assume uma dimensão coletiva stricto sensu, pois é fruível pelos próprios congressistas e minorias parlamentares que ostentam legítima pretensão de oportunidade de acesso às relevantes funções desempenhadas pelas Mesas. Aqui, a infringência admite tutela pela via do mandado de segurança, cuja legitimidade ativa para a impetração é franqueada a qualquer parlamentar. O Juiz Natural para processar e julgar o mandamus será o STF (art. 102, I, "d", CF).

Percebe-se uma projeção extrínseca nas consequências de reeleição dos Presidentes das Casas Parlamentares, que figuram inclusive na ordem de vocação sucessória do Chefe de Estado. 

1.2 Perspectiva atomizada do direito à renovação bienal

Em uma perspectiva atomizada, cada brasileiro, individualmente considerado, é titular do direito constitucional de que Presidentes, Vice-Presidentes, Secretários e Suplentes das Mesas do Parlamento sejam removidos da função que desempenhavam após expirado o biênio para o qual foram eleitos. Brasileiros são destinatários diretos das consequências oriundas das medidas determinadas pelas Mesas Diretoras, isto é, há um interesse de agir individualizável. O direito é difuso, mas a pretensão pode ser deduzida em juízo individualmente na busca da tutela do direito coletivo lato sensu.

Uma vez violado o direito à renovação bienal, cabe a propositura de ação popular na Justiça Federal. Neste caso, um Juiz de 1º grau de jurisdição poderá determinar a remoção dos integrantes das Mesas que eventualmente tenham sido reconduzidos na eleição imediatamente subsequente.

Para se ter ideia, de 2003 a 2017, somente dois homens presidiriam o Senado Federal: José Sarney e Renan Calheiros. Isso porque o cargo foi exercido interinamente pelo senador Tião Viana, de 11 de outubro a 12 de dezembro de 2007 (cerca de dois meses), somente em razão do pedido de licença do então Presidente Renan Calheiros. Por sua vez, o senador Renan Calheiros renunciou ao cargo de Presidente do Senado em 4 de dezembro de 2007, razão pela qual uma nova eleição foi realizada em 12 de dezembro de 2007, sendo eleito o senador Garibaldi Alves Filho5. Após esses incidentes excepcionais, de 2009 a 2017, a Casa foi presidida somente por José Sarney e Renan Calheiros6, em menoscabo à força normativa da Constituição.

Casas Parlamentares não são feudos.

As Câmaras Legislativas pertencem ao povo brasileiro, não aos serventuários sufragados nas urnas. Pessoas são passageiras; instituições são criadas para que sobrevivam à ação corrosiva do tempo. Esta é a ratio subjacente à norma estabelecida pela Constituição, quando estabeleceu a renovação bienal.

Mas a verdade é que tudo isso se torna desnecessário de ser ressaltado, quando presente a virtude da obediência constitucional. As razões que inspiraram a feitura de uma norma se tornam insignificantes quando se está disposto a cumpri-la. O direito foi assegurado pela Constituição e se reveste de força normativa.

Pois bem.

No dia 4 de dezembro de 2020, teve início o julgamento virtual da ADI 6524. Nela, o Supremo Tribunal Federal decidirá se - no que concerne aos Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado -, quando a Constituição diz "vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subseqüente" (art. 57, § 4º, CF/88), isto por um acaso significaria "vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente".

O art. 57, § 4º constitui um exemplo daquilo que Mark Tushnet denomina de Thick Constitution ("Constituição Espessa"). É como se uma parte da Constituição tivesse uma espessura mais grossa, densa e resistente. De acordo com o Professor de Harvard, "[.] their terms are so clear that no one would think of departing from their obvious requirements"7 [. seus termos são tão claros que ninguém pensaria em afastar-se das suas exigências óbvias]. E conclui Tushnet: "The thick Constitution contains a lot of detalied provisions describing how the government is to be organized"8 [A Constituição espessa contém muitas disposições detalhadas que descrevem como o governo deve organizar-se].

A descrição acima retrata exatamente o caso do art. 57, § 4º, da Constituição Brasileira, não fosse por um detalhe. No Brasil, algumas pessoas cogitam, sim, afastar-se de exigências constitucionais óbvias.

De maneira criativa, as Casas do Congresso leram o texto constitucional da maneira a seguir: "[...] vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente, salvo em se tratando de legislatura diversa". O fenômeno traduz mais uma ilustração perfeita do fenômeno da apostasia constitucional, já abordado em ensaios anteriores. Naquela ocasião, registrou-se que "[d]iferentemente das pareidolias, que se projetam sobre cláusulas constitucionais vagas, a apostasia consiste na rejeição deliberada de textos constitucionais dotados de clareza meridiana."9

A norma é muito simples. Sua força normativa é que está sendo desafiada e, para assegurá-la, a sociedade tem um Guardião precípuo (art. 102, caput, CF/88). Se o Supremo Tribunal Federal não reafirmar que é "vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente", estará se omitindo na missão de guardar a Carta Outubrina.

Neste caso, é ingenuidade supor que ex nihilo nihil fit ("do nada, nada surge"). A omissão em fazer valer a força normativa da Constituição ocasiona a chamada erosão constitucional, circunstância em que o imaginário coletivo é tomado por uma incredulidade quanto a quem guarda (STF) e quanto àquilo que se guarda (CF/88). Noutras palavras, "[...] a inércia arrasta consigo a descrença na Constituição"10.

A omissão do STF poderá configurar-se por meio de três maneiras distintas:

a) Abster-se de realizar uma incursão meritória, ou seja, extinguir a ADI sem julgamento do mérito, sob o argumento de que a matéria envolve interpretação de atos regimentais ou interna corporis (art. 5º, §1º, RICD e art. 59 do RISF). A verdade, no entanto, é que não existe o direito de violar a Constituição na intimidade estrutural dos Poderes da República. Pelo contrário, a força normativa do texto constitucional é ubíqua e vigora até mesmo nos átrios mais recônditos do Legislativo e do Executivo. Convém lembrar que toda "lesão ou ameaça a direito" é cognoscível pelo Judiciário (art. 5º, XXXV, CF/88), inclusive, quando se conspurca o direito difuso à alternância na composição das Mesas das Casas Legislativas federais (art. 57, § 4º, CF/88).

b) Examinar o mérito da ADI e concluir pela existência de uma "mutação constitucional". No ano seguinte à EC 16/97, que possibilitou a reeleição dos Chefes do Poder Executivo, a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado exarou o Parecer n.º 555/9811. O documento sustentou que essa possibilidade deveria ser extensível aos Membros das Mesas Legislativas, cujas atribuições se revestiriam de natureza administrativa. De fato, sabe-se que a administração pública em sentido material, objetivo ou funcional está presente nos três Poderes, sendo indiscutível que as funções desempenhadas pelas Mesas são mesmo atipicamente de índole administrativa12. Da premissa, contudo, não segue a conclusão. Nem por isso, no art. 14, § 5º, CF/88, podemos efetuar uma leitura que permita a conclusão a respeito da "mutação". A norma estabelece que "[o] Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substituído no curso dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período subsequente". Ignorar o texto constitui mais um ato de apostasia constitucional. E como lembram Gilmar Mendes e Paulo Gonet, quando discorrem sobre o fenômeno da mutação constitucional, "[a] nova interpretação há, porém, de encontrar apoio no teor das palavras empregadas pelo constituinte [...]"13. No caso em apreço, não há qualquer apoio. Muito pelo contrário: o teor do texto atua como um obstáculo intransponível. A redação da Constituição não permite esse desfecho. Mais uma vez, convém repetir o que já foi dito em ensaios anteriores desta coluna: "[...] coincidentemente, 'mutações constitucionais' costumam elevar os poderes de quem as proclama". Quando isto foi dito, o contexto era um STF que elevava seus poderes em detrimento do Senado. Desta vez, quem invoca a "mutação constitucional" é o próprio Senado14, elevando seus poderes em detrimento do povo brasileiro, titular do direito difuso à renovação bienal na composição das Mesas do Legislativo Federal (art. 57, § 4º, CF/88). Mutações constitucionais são o álibi retórico criado para se desvencilhar de limites, deveres, ônus, solenidades e encargos impostos, pela Constituição, a quem as invoca.

c) Efetuar um controle de moralidade sobre a obra do constituinte originário. Sabe-se que as normas que constam da redação original da Constituição não podem sofrer controle de constitucionalidade. No Brasil, a tese de Otto Bachof não foi acolhida15. Descabe falar em normas constitucionais - originárias - inconstitucionais. Diante desta impossibilidade, muitos estão se aventurando em promover correções morais no texto original, em uma espécie de controle de moralidade difuso ou concentrado. A indisposição para obedecer a Constituição tal como verdadeiramente é, não como gostariam que ela fosse, faz com que muitos rejeitem seus preceitos por meio da invocação de argumentos morais. O voto proferido pelo Ministro Gilmar Mendes na ADI 6524, por exemplo, sugere que o art. 57, § 4º, da Constituição Federal, seria um desenho institucional de herança autoritária16. Segundo ele, a liberdade organizacional do Poder Legislativo é mais condizente com o regime democrático. Um caso típico de correção moral sobre mais um fragmento do legado deixado pelos nossos ancestrais. Gilmar Mendes assevera que, isoladamente considerado, o dispositivo constitucional não representa "norma compatível com o plexo normativo constitucional", o que só seria alcançado pela interpretação sistemática. Para ele, o art. 57, § 4º, da CF/88, "requer" a "devida harmonização sistemática com o princípio da autonomia organizacional das Casas do Congresso Nacional". Um esforço que não persuade.

O Brasil do século XXI aguarda o desfecho de uma questão bastante antiga: poderiam os Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal ser reconduzidos na eleição imediatamente subsequente?

Como já pontuou o escritor português Eça de Queiroz, "não há nada novo sob o Sol, e a eterna repetição das coisas é a eterna repetição dos males"17. Para os mais espiritualistas, a ideia já constava do Livro Bíblico de Eclesiastes, "[...] não existe nada de novo debaixo do sol" (Eclesiastes, 1:9).

No longínquo ano de 1981, duas correntes já haviam se formado sobre a querela: i) Geraldo Ataliba sustentava que não, devendo a proibição estender-se para todos os cargos da Mesa; ii) Pontes de Miranda também entendia que não, mas a proibição estava circunscrita ao mesmo cargo18. 

O que Geraldo Ataliba e Pontes de Miranda jamais imaginaram era que, um dia, a Constituição vindoura colocaria um ponto final nessa controvérsia. Ela diria, no art. 57, § 4º, "vedada a recondução para o mesmo cargo". E então surgiria outra querela, bem mais sofisticada, até então inimaginável: se, quando a Constituição diz "vedada", ela tem mesmo o poder de vedar.

Geraldo Ataliba e Pontes de Miranda não previram a interpretação constitucional à brasileira do século XXI. Juristas que não imaginaram a apostasia constitucional. A esta altura, alguns indagariam quanto ao art. 57, § 4º: um direito escrito com tinta ou com sangue?

A pergunta não é de todo correta. Todo direito constitucional sonegado tem uma consequência mais profunda, qual seja, a negação ao Estado de Direito e a erosão constitucional. A partir desta premissa, convém lembrar dos escritos de Ihering19, para quem "Todo direito no mundo foi adquirido pela luta". Até mesmo quando "tal dispositivo versa matéria que nunca fora considerada princípio estruturante do Estado brasileiro, ou elemento normativo central para a manutenção da ordem democrática e tampouco veicula direitos fundamentais", caracterizando-se pela "ausência de fundamentalidade"20.

No Século XIX, Ihering fez perguntas bastante atuais21: Quem arrancará facilmente o filho dos braços de sua mãe? Quem despojará um povo de suas instituições e de seus direitos obtidos à custa do seu sangue?

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BACHOF, Otto. Normas Constitucionais Inconstitucionais? Coimbra: Almedina, 2008.

BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 32ª ed. São Paulo: Malheiros. 2017.

BRANDEIS, Louis. What Publicity Can Do. Harper's Weekly for December 20, 1913.

FERRAZ, Anna Cândida da Cunha. Processos Informais de Mudança da Constituição. São Paulo: Max Limonad, 1986.

IHERING, Rudolf Von. A Luta pelo Direito. São Paulo: Martin Claret, 2009.

MENDES, Gilmar Ferreira. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 12ª ed. São Paulo: Saraiva, 2017.

NASCIMENTO, Roberta Simões. Podem ser reeleitos os presidentes da Câmara e do Senado? Jota: 12 de Agosto de 2020.

FONTELES, Samuel Sales. Apostasia Constitucional. Migalhas: Coluna Olhar Constitucional, 18 de Junho de 2020.

FONTELES, Samuel Sales. Metamorfose Constitucional. Migalhas: Coluna Olhar Constitucional, 10 de Setembro de 2020.

FONTELES, Samuel Sales. O Princípio da Simetria no Federalismo Brasileiro e a sua Conformação Constitucional. Revista Jurídica da Procuradoria-Geral do Distrito Federal, Brasília, v. 40, n. 2, p. 119 - 140, jul./dez., 2015.

PASSOS, Edilenice. Mesas Diretoras do Senado Federal, 1891 a 2014. 2ª ed. Brasília: Senado Federal, 2013.

QUEIRÓS, Eça de. A Cidade e as Serras. São Paulo: Ática. Publicado originalmente em 1901.

TRIBE, Laurence H. The Invisible ConstitutionOxford Press, 2008.

TUSHNET, Mark. Taking the Constitution Away from The Courts. New Jersey: Princeton University Press, 1999.

Samuel Sales Fonteles é promotor de Justiça no MP/GO. Assessor Especial na Procuradoria-Geral da República. Mestre em Direito Constitucional pelo IDP (Brasília). Autor de obras jurídicas. Professor. Palestrante. Ex-promotor de Justiça no MP/RO. Ex-defensor público.

 

Clèmerson Merlin Clève é professor titular e doutor das Faculdades de Direito da UFPR e do UniBrasil Centro Universitário. Sócio fundador do escritório Clèmerson Merlin Clève - Advogados Associados.

__________

1- TRIBE, Laurence H. The Invisible Constitution. Oxford Press, 2008. p. 29.

2- Não por acaso, há alguns anos, o coautor que vos escreve sustentou que o art. 57, § 4º, da Constituição Federal, qualifica-se como norma de reprodução permitida - e não obrigatória. (FONTELES, Samuel Sales. O Princípio da Simetria no Federalismo Brasileiro e a sua Conformação Constitucional. Revista Jurídica da Procuradoria-Geral do Distrito Federal, Brasília, v. 40, n. 2, p. 119 - 140, jul./dez., 2015. p. 130).

3- BRANDEIS, Louis. What Publicity Can Do. Harper's Weekly for December 20, 1913. p. 10.

4- BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 32ª ed. São Paulo: Malheiros. 2017. p. 333.

5- PASSOS, Edilenice. Mesas Diretoras do Senado Federal, 1891 a 2014. 2ª ed. Brasília: Senado Federal, 2013. p. 98.

6- Os dados foram extraídos do sítio eletrônico do Senado: Disponível aqui. Consulta em 5/5/2020.

7- TUSHNET, Mark. Taking the Constitution Away from The Courts. New Jersey: Princeton University Press, 1999. p. 10.

8- TUSHNET, Mark. Op. Cit. p. 9.

9- FONTELES, Samuel Sales. Apostasia Constitucional. Migalhas: Coluna Olhar Constitucional, 18 de Junho de 2020.

10- FERRAZ, Anna Cândida da Cunha. Processos Informais de Mudança da Constituição. São Paulo: Max Limonad, 1986. p. 32.

11- NASCIMENTO, Roberta Simões. Podem ser reeleitos os presidentes da Câmara e do Senado? Jota: 12 de Agosto de 2020. O artigo da Professora é de leitura obrigatória, seja pela qualidade técnica, seja pela clareza que lhe é peculiar.

12- Neste ponto, há de se concordar com as informações apresentadas pelo Senado Federal, por meio do seu Núcleo de Assessoramento e Estudos Técnicos - NASSET (Processo SF n. 00200.008583/2020-12), na ADI 6524.

13- MENDES, Gilmar Ferreira. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 12ª ed. São Paulo: Saraiva, 2017. p. 132.

14- Conforme as informações apresentadas pelo Senado Federal, por meio do seu Núcleo de Assessoramento e Estudos Técnicos - NASSET (Processo SF n. 00200.008583/2020-12), na ADI 6524.

15- BACHOF, Otto. Normas Constitucionais Inconstitucionais? Coimbra: Almedina, 2008.

16- Ainda que a norma tenha sido objeto de emenda (EC n.º 50/2006), o texto original também repudiava a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente.

17- QUEIRÓS, Eça de. A Cidade e as Serras. São Paulo: Ática. Publicado originalmente em 1901. p. 96.

18- ATALIBA, Geraldo. Reeleição das Mesas do Legislativo. Revista de Informação Legislativa. Brasília a. 18 n. º 69, jan./mar., 1981. p. 49. O parecer baseava-se em premissas distintas das atuais, dentre elas, a natureza administrativa das funções desempenhadas pelas Mesas e a impossibilidade de reeleição dos Chefes do Executivo. Baseando-se exatamente na mudança destas premissas, alguns realizaram um salto argumentativo para atingir a conclusão de que, hoje, haveria de se permitir a reeleição dos Presidentes da Câmara e do Senado. Mas o fato incontroverso é que a emenda de reeleição não se estendeu para Presidentes de outros Poderes distintos do Executivo. E isso basta.

19- IHERING, Rudolf Von. A Luta pelo Direito. São Paulo: Martin Claret, 2009. p. 22.

20- Trecho do voto do Ministro Gilmar Mendes na ADI 6524, referindo-se ao art. 57, § 4º, CF/88.

21- IHERING, Rudolf Von. A Luta pelo Direito. São Paulo: Martin Claret, 2009. p. 27.

Atualizado em: 7/12/2020 09:12

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