Quarta-feira, 29 de janeiro de 2020

ISSN 1983-392X

As ofensas à CF e à LC 95/98 ocorridas no processo de criação da lei 12.868/13

Maria Ednalva de Lima

É chegado o tempo (ou, quiçá, já tenha passado o tempo) de refletir sobre o desprezo com que a CF e as leis são tratadas no Brasil.

terça-feira, 8 de abril de 2014

É chegado o tempo (ou, quiçá, já tenha passado o tempo) de refletir sobre o desprezo com que a CF e as leis são tratadas no Brasil.

Inúmeras são as situações em que as determinações constitucionais e legais são vilipendiadas pelo Poder Legislativo.

Quando se trata de observar a forma estabelecida pela CF e pelas leis, então, o desdém é mais constante, sobretudo, porque não há punição para quem assim age.

Muitas das vezes, os que desdenham a forma imposta pela CF costumam evocar a nobreza que reveste o conteúdo do ato resultante de um procedimento viciado.

Nesta oportunidade, vou tratar justamente de uma situação em que as regras constitucionais e legais disciplinadoras do procedimento de criação de uma lei foram desdenhadas pelo Poder Legislativo.

Vou tratar, especificamente, da inclusão do PL 6.149/13, de autoria de um parlamentar, no Projeto de Conversão da MP 620/13 em lei, de competência exclusiva do presidente da República.

Fixe-se: durante a tramitação de um projeto de conversão de uma medida provisória em lei, de competência exclusiva do Presidente da República, que não tratava da certificação das entidades beneficentes de assistência social, foi incluído um projeto de lei, de iniciativa de um parlamentar, que tratava de matéria alheia à proposição originária.

Esse projeto conversão de uma medida provisória em lei foi aprovado, sancionado pelo presidente da República e resultou na lei 12.868/13.

A lei 12.868/13 foi publicada no DOU, em 16 de outubro de 2013 e seu preâmbulo indica que: altera a Lei nº 12.793, de 2 de abril de 2013, para dispor sobre o financiamento de bens de consumo duráveis a beneficiários do Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV); constitui fonte adicional de recursos para a Caixa Econômica Federal; altera a Lei nº 12.741, de 8 de dezembro de 2012, que dispõe sobre as medidas de esclarecimento ao consumidor, para prever prazo de aplicação das sanções previstas na Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990; altera as Leis nº 12.761, de 27 de dezembro de 2012, nº 12.101, de 27 de novembro de 2009, nº 9.532, de 10 de dezembro de 1997, e nº 9.615, de 24 de março de 1998; e dá outras providências.

Um simples passar de olhos pelo preâmbulo releva que a lei 12.868/13 altera seis leis, quais sejam: (1) lei 12.793/13; (2) lei 12.741/12; (3) lei 12.761/12; (4) lei 12.101/09; (5) lei 9.532/97; e (6) lei 9.615/98.

Um só fato demonstra o menosprezo pela CF: no curso da tramitação de um projeto de conversão de uma medida provisória em lei que versava, principalmente, sobre o financiamento de bens de consumo duráveis a beneficiários do Programa Minha Cada, Minha Vida, foi oferecida uma emenda de um parlamentar (deputado) tratando de matéria estranha, sem qualquer relação de pertinência com a matéria disciplinada pela medida provisória.

Pormenorizo os fatos, para melhor compreensão do ocorrido.

No dia 21 de agosto de 2013, um parlamentar apresentou à Câmara dos Deputados o PL 6.149/13 para alterar a lei 12.101/09 e revogar os parágrafos 1º e 2º do artigo 10, assim como os incisos I e II, a e b, do artigo 11, ambos da lei do ProUni, que tratavam da certificação das instituições de ensino, saúde e assistência social em sentido estrito em entidades beneficentes de assistência social.

O regime de tramitação do PL 6.149/13 não era de urgência; era ordinário.

Frise-se que somente projeto de lei de iniciativa do presidente da República pode tramitar em regime de urgência, em observância ao § 1º do artigo 64 da CF.

Em 09 de setembro de 2013, o PL 6.149/13 foi recebido pela Comissão de Educação e, na sequência, deveria passar pelas seguintes comissões: Seguridade Social e Família, Finanças e Tributação e Constituição e Justiça e de Cidadania.

Sucede que, em 04 de setembro de 2013, um parlamentar incluiu o PL 6.149/13 como emenda ao PL de Conversão da MP 620/13 (PL 22/13).

A MP 620/2013 continha apenas seis artigos: os três primeiros dispunham sobre o Programa Minha Casa Minha Vida (Minha casa Melhor); o quarto dispunha sobre o prazo para cumprimento das medidas de esclarecimento ao consumidor acerca da incidência de impostos sobre mercadorias e serviços; o quinto dispunha sobre o que se entende por empresa beneficiária para distribuir o vale cultura aos trabalhadores com vínculo do Programa de Cultura do Trabalhador; e o sexto dispunha sobre da data de sua entrada em vigor.

Em 10 de setembro de 2013 (seis dias após a inclusão do PL 6.149/2013 como emenda), o Projeto de Lei de Conversão da MP 620/2013 foi aprovado pelo Plenário da Câmara dos Deputados.

Em 11 de setembro de 2013, o projeto aprovado pela Câmara foi encaminhado para o Senado, tendo sido aprovado pelo Plenário em 17 de setembro de 2013.

Em 25 de setembro de 2013, o projeto foi enviado para sanção, tendo sido sancionado em 15 de outubro de 2013.

No dia 16 de outubro de 2013, foi publicada a lei 12.868/13.

A lei 12.868/13 não possui seis artigos, como possuía a MP 620/13 da qual resultou.

Ela possui 20 artigos e dispõe sobre assuntos completamente diferentes da proposição original.

Os novos assuntos são: alteração dos requisitos para certificação das instituições de educação, saúde e assistência social como entidades beneficentes de assistência social; a possibilidade remuneração de dirigentes de instituições de educação imunes aos impostos incidentes sobre o patrimônio e renda e os serviços; requisitos para as entidades sem fins lucrativos componentes do Sistema Nacional do Desporto receberem recursos da administração pública federal direita e indireta.

Pois bem: a lei 12.868/13 resultou da conversão da MP 620/2013 que, em consonância com seu preâmbulo, alterava a lei 12.793, de 2 de abril de 2013, para dispor sobre o financiamento de bens de consumo duráveis a beneficiários do Programa Minha Casa Minha Vida, constituía fonte adicional de recursos para a Caixa Econômica Federal, alterava a lei 12.741, de 8 de dezembro de 2012, que dispõe sobre as medidas de esclarecimento ao consumidor, para prever prazo de aplicação das sanções previstas na lei 8.078, de 11 de setembro de 1990.

Um simples cotejo do preâmbulo da MP 620/2013 com o da lei 12.868/13 evidencia que a proposição original foi emendada para alterar mais quatro leis, cujas matérias não apresentam relação de pertinência com as matérias disciplinadas pela medida provisória nem entre si. Eis um quadro comparativo para facilitar a compreensão:

Medida Provisória 620/13
Preâmbulo

Lei 12.868/13
Preâmbulo

Altera a Lei nº 12.793, de 2 de abril de 2013, para dispor sobre o financiamento de bens de consumo duráveis a beneficiários do Programa Minha Casa Minha Vida, constitui fonte adicional de recursos para a Caixa Econômica Federal, altera a Lei nº 12.741, de 8 de dezembro de 2012, que dispõe sobre as medidas de esclarecimento ao consumidor, para prever prazo de aplicação das sanções previstas na Lei nº. 8.078, de 11 de setembro de 1990, e dá outras providências.

Altera a Lei nº. 12.793, de 2 de abril de 2013, para dispor sobre o financiamento de bens de consumo duráveis a beneficiários do Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV); constitui fonte adicional de recursos para a Caixa Econômica Federal; altera a Lei nº 12.741, de 8 de dezembro de 2012, que dispõe sobre as medidas de esclarecimento ao consumidor, para prever prazo de aplicação das sanções previstas na Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990; altera as Leis nº 12.761, de 27 de dezembro de 2012, nº 12.101, de 27 de novembro de 2009, nº 9.532, de 10 de dezembro de 1997, e nº 9.615, de 24 de março de 1998; e dá outras providências.

Pois bem: a inclusão de matérias estranhas à disciplinada pela medida provisória ofende a CF, notadamente, os artigos 59, 62, 2º, 64, § 1º, e 65, bem como a LC 95/98, especialmente, seu artigo 7º.

O artigo 59 da CF preceitua que o processo legislativo compreende a elaboração de emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções.

Os processos legislativos para elaboração de uma lei ordinária e de uma medida provisória são diversos, a começar pela iniciativa, como será demonstrado.

O processo legislativo de uma lei ordinária deve observar as prescrições dos artigos 61 a 67, ao passo que o de uma medida provisória submete-se ao disposto no artigo 62, todos da CF.

O artigo 61 da CF estatui que a iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nela. Em seu parágrafo primeiro arrola as hipóteses em que a iniciativa é privativa do presidente da República e em seu parágrafo segundo estabelece os critérios para a iniciativa dos cidadãos (iniciativa popular).

Já, o artigo 62 da CF estabelece que a medida provisória é de competência exclusiva do Presidente da República.

Só o presidente da República pode, nos casos de relevância e urgência, adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.

Portanto, a iniciativa do projeto de conversão da medida provisória em lei é exclusiva do presidente da República. Não obstante, no projeto 22/13, de conversão da MP 620/13 em lei, o PL 6.149/13, de iniciativa de um parlamentar, foi incluído nele, disciplinando matéria que não possui pertinência com a matéria original, com o objetivo único de valer-se do regime de urgência, o que corresponde a transgredir, de forma velada, o § 1º do artigo 64 da CF.

Em conformidade com o § 1º do artigo 64 da CF só os projetos de lei de iniciativa do Presidente da República podem tramitar em regime de urgência.

O projeto de conversão da medida provisória já estava em regime de urgência, por força do disposto no § 6º do artigo 62 da Constituição Federal, quando nele foi inserido o PL 6.149/13, que não podia tramitar em regime de urgência por ser de iniciativa de um parlamentar.

Tenhamos em mente, também, que o § 9º do artigo 62 da CF determina que a medida provisória deve ser examinada por uma comissão mista de deputados e senadores, que deve emitir parecer antes de submeter o projeto de conversão em lei, em sessão separada, à votação pelo plenário de cada uma das Casas, Câmara dos Deputados e Senado.

Esse dispositivo constitucional impõe, portanto, a forma a ser seguida para criação de uma lei a partir de um projeto de conversão de uma medida provisória.

Diversamente, o artigo 65 da CF impõe a forma a ser seguida para criação de uma lei a partir de um projeto de lei que tramita pelo regime ordinário.

Em consonância com esse artigo, o projeto de lei aprovado por uma casa deve ser revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar.

Percebe-se, pois, que a inclusão do PL 6.149/13 no projeto de conversão da MP 620/13 desrespeitou o rito prescrito pelo artigo 65 da CF.

O Poder Legislativo pode oferecer emendas ao projeto de conversão de medida provisória em lei, como previsto no § 12 do artigo 62 da CF, mas apenas para alteração do texto original, não para incluir assunto novo e diverso. O assunto da alteração precisa ter vinculação de afinidade com o assunto do texto original, para que não haja desrespeito ao princípio da separação de poderes.

A alteração no texto inicial da medida provisória, com inclusão de matéria estranha à disciplinada, constitui invasão da competência atribuída ao Presidente da República de adotá-las nos casos que são relevantes e urgentes e, por conseguinte, violação ao princípio da separação de poderes, insculpido no artigo 2º da CF.

Destaque-se que nem mesmo a sanção do presidente da República, a quem compete a iniciativa do projeto de conversão em lei da medida provisória, convalida o vício de inconstitucionalidade formal, por desrespeito ao princípio da separação de poderes.

Se não bastassem os vícios apontados, foi desrespeitado o artigo 7º da lei 95/98, que se aplica, também, às medidas provisórias, como ordena o parágrafo único de seu artigo 1º1.

A LC 95/98 foi editada para atender à determinação do parágrafo único do artigo 59 da Constituição Federal, cujos termos são: lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.
Ao cumprir a determinação do parágrafo único do artigo 59 da CF, a LC 95/98, em seu artigo 7º, dispõe:

Art. 7º. O primeiro artigo do texto indicará o objeto da lei e o respectivo âmbito de aplicação, observados os seguintes princípios:
I – excetuadas as codificações, cada lei tratará de um único objeto;
II – a lei não conterá matéria estranha a seu objeto ou a este não vinculada por afinidade, pertinência ou conexão;

(...).

Os grifos não constam do original.

Não é preciso muito esforço para constatar que a lei 12.868/13, além de não indicar o seu objeto no artigo 1º, trata de diversos objetos que não guardam afinidade, pertinência ou conexão com as matérias que disciplina.

Há, pois, inconstitucionalidade no processo legislativo de criação da lei 12.868/13, consoante demonstrado, e ilegalidade, pela não observância dos requisitos determinados pelo artigo 7º da lei 95/98.

Assinale-se que, além de tudo, as modificações foram introduzidas na ordem jurídica sem discussões nas comissões de educação, seguridade social e família, finanças e tributação, constituição e justiça e cidadania e, ao contrário do que prega o governo, afetará substancialmente as instituições de educação superior e básicas, sobretudo, as que aderiram ao ProUni.

Pois bem: a situação abordada neste artigo é apenas uma, entre muitas, em que parlamentares introduzem seus projetos de leis em projetos de conversão de medidas provisórias em lei com o único escopo de aproveitar o regime de urgência e, com essa atitude, desrespeitam a CF.

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1 Art. 1º. A elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis obedecerão ao disposto nesta Lei Complementar.
Parágrafo único. As disposições desta Lei Complementar aplicam-se, ainda, às medidas provisórias e demais atos normativos referidos no artigo 59 da Constituição Federal, bem como, no que couber, aos decretos e aos demais atos de regulamentação expedidos por órgãos do Poder Executivo.

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* Maria Ednalva de Lima é advogada do escritório Maria Ednalva de Lima Advogados Associados e doutora em Direito Tributário pela PUC/SP.