Domingo, 24 de março de 2019

ISSN 1983-392X

O crédito-prêmio do IPI e a Resolução nº 71, de 2005, do Senado Federal: uma análise sobre o parecer da CCJ e sobre o texto final da resolução senatorial

Fabrício da Mota Alves

O Senado Federal publicou, em 27/12/2005, no Diário Oficial da União, Seção 1, pág. 1, a Resolução nº 71, de 26/12/2005, que “suspende, nos termos do inciso X do art. 52 da Constituição Federal, a execução, no art. 1º do Decreto-Lei nº 1.724, de 7 de dezembro de 1979, da expressão “ou reduzir, temporária ou definitivamente, ou extinguir”, e, no inciso I do art. 3º do Decreto-Lei nº 1.894, de 10 de novembro de 1981, das expressões “reduzi-los” e “suspendê-los ou extingui-los”.”

segunda-feira, 13 de fevereiro de 2006


O crédito-prêmio do IPI e a Resolução nº 71, de 2005, do Senado Federal: uma análise sobre o parecer da CCJ e sobre o texto final da resolução senatorial


Fabrício da Mota Alves*

O Senado Federal publicou, em 27/12/2005, no Diário Oficial da União, Seção 1, pág. 1, a Resolução nº 71, de 26/12/2005, que “suspende, nos termos do inciso X do art. 52 da Constituição Federal, a execução, no art. 1º do Decreto-Lei nº 1.724, de 7 de dezembro de 1979, da expressão “ou reduzir, temporária ou definitivamente, ou extinguir”, e, no inciso I do art. 3º do Decreto-Lei nº 1.894, de 10 de novembro de 1981, das expressões “reduzi-los” e “suspendê-los ou extingui-los”.

Trata-se de ato normativo de competência exclusiva do Senado Federal, atribuído pela Constituição Federal, que vem suspender a execução das expressões atingidas pelas decisões judiciais transitadas em julgado do Supremo Tribunal Federal, conferindo efeito erga omnes à declaração de inconstitucionalidade de partes de leis federais.

As decisões, muito embora tenham reconhecido a inconstitucionalidade das expressões em questão, somente geraram efeitos concretos entre as partes litigantes no alcance das respectivos acórdãos. Isso porque os recursos foram submetidos ao crivo da Corte Suprema por meio de controle difuso de constitucionalidade, ou seja, a via de exceção foi levantada nos autos de processos em andamento, gerando procedimento incidenter tantum, produzindo efeitos inter partes e ex tunc.

Assim, a fim de estender a eficácia dessas declarações, cujo mérito – a inconstitucionalidade da delegação ministerial nos referidos Decretos-Leis – já era há muito discutido e estava pacificado pela jurisprudência do próprio Tribunal e do extinto TFR, o Supremo, em atenção ao disposto no inc. X do art. 52 da Constituição, comunicou ao Senado Federal suas decisões a fim de que a Câmara Alta desse vazão à sua competência, suspendendo por fim a execução das expressões inconstitucionais destacadas nas respectivas normas federais.

Agindo, portanto, em conformidade com o art. 178 do RISTF, o Presidente do Supremo Tribunal Federal encaminhou ao Presidente do Senado Federal as respectivas decisões judiciais. No Senado, os comunicados foram recebidos sob a forma dos Ofícios “S” nº 11, 15 e 17, de 2002, e 11, de 2003, contendo cada um cópia das normas federais apreciadas nos julgamentos, dos pareceres da Procuradoria-Geral da República, das versões dos registros taquigráficos do julgamentos, das certidões de trânsito em julgado e dos acórdãos proferidos, conforme assim determina o RISF (art. 387).

Uma vez lidos em Plenário, os Ofícios “S” foram encaminhados à Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, a quem compete apresentar o respectivo Projeto de Resolução do Senado (RISF, art. 388 c/c art. 101, inc. III). Lá tramitaram em conjunto, tendo como derradeiro relator o eminente senador Amir Lando, parlamentar vanguardista em matéria de cumprimento da excepcional atribuição constitucional.

O senador ofertou relatório e voto favorável à apresentação da resolução senatorial, o qual fora aprovado à unanimidade pela CCJ em decisão terminativa. No entanto, exercendo a competência constitucional excepcionalíssima, houve por bem consignar no texto do ato normativo o reconhecimento da vigência do crédito-prêmio do IPI, justamente em um momento em que o setor exportador viu falecer no Superior Tribunal de Justiça suas esperanças em reverter um resultado desfavorável em disputas judiciais de décadas com a Receita Federal.

A simples suspensão da execução das expressões inconstitucionais nos respectivos Decretos-Lei por si só reacenderia debates, ao menos nos julgamentos de recursos que ainda se fundamentam nessa tese, especialmente quanto ao seu efeito ex nunc ou ex tunc.

Entretanto, não bastasse a polêmica em torno da decisão do STJ que chancelou a tese fazendária de extinção do estímulo fiscal a partir de 30 de junho de 1983 – o “plano B” da Receita Federal –, o Senado criou uma situação nova e ao mesmo tempo inesperada, ao consignar expressamente a preservação de vigência do crédito-prêmio de IPI.

Já foram iniciadas no meio jurídico as discussões acerca das razões e do momento de promulgação dessa “natipolêmica” resolução do Senado Federal, logo após pacificação pelo STJ da vigência do estímulo fiscal até 1983.

Ocorre que, a par das “estranhezas” de alguns, melhor oportunidade não poderia ter surgido, senão pela promulgação da Resolução nº 71, de 2005, menos de dois meses após o insucesso do setor exportador na querela judicial com a Receita perante o STJ. Com efeito, quando do julgamento do Recurso Especial 541.239-DF interposto pela Fazenda Nacional contra a empresa Selectas S/A Indústria e Comércio de Madeiras, uma vacilante e incompleta Primeira Seção1 perfilhou, por cinco votos a três, a tese fazendária de que, com a inconstitucionalidade parcial da delegação ministerial nos DL 1.724/79 e 1.894/81, restaria em vigor o Decreto-Lei 1.658/79, que fixou a data fatal de vigência do estímulo fiscal em 30 de junho de 1983.

Contrariando vozes duvidosas, o eminente relator salientou que o Senado Federal tem a faculdade de editar a referida resolução no momento que julgar adequado, segundo seus próprios e políticos critérios, tendo sempre em vista o interesse público e a relevância social. Pode, inclusive, recusar-se a editar a resolução senatorial, como já o fez o senador Amir Lando há mais de uma década, quando apresentou parecer pelo arquivamento do OFS 38, 1993 (parecer-CCJ n.º 395, de 2003).

No caso presente, diante de tanta controvérsia, sem nem mesmo um consenso jurisprudencial do Tribunal guardião da legislação federal, o Senado Federal houve por bem posicionar-se perante a sociedade brasileira, expondo seu próprio e pertinente entendimento acerca da vigência do crédito-prêmio do IPI no sistema legislativo nacional.

Assim, visando retomar o seu legítimo papel constitucional de preservar sua competência legislativa em face da atribuição normativa de outros Poderes2 , assim como resgatar sua função social de zelar pela Constituição e pelos interesses sociais majoritários, é que o Senado Federal aprovou a resolução senatorial. Nas palavras do Profº Ives Gandra da Silva Martins3 , “preservou-se, com a Resolução n. 71/05, a competência normativa do Congresso Nacional”. Não sem respaldo constitucional. Não sem respaldo social.

Para compreendermos o que motivou aquele órgão legislativo e com que propósito assim agiu, afigura-se crucial analisar o parecer apresentado pelo senador Amir Lando.

O parecer da Comissão de Constituição, Cidadania e Justiça do Senado Federal revela-se um profundo estudo de hermenêutica jurídica, que veio retratar com precisão a opinião mais justa e correta acerca da vigência do estímulo fiscal. Deixou claro, ainda, que a edição da resolução apresentada pressupunha exercício necessário e anterior de interpretação normativa para que o Senado pudesse exercer sua função constitucional. Como se verá adiante, os argumentos lógico-jurídicos para o cumprimento desse poder-dever são facilmente identificáveis.

Analisando pormenorizadamente o parecer, podemos observar que o relator expôs, logo de início, a importância e o alcance da atribuição conferida pelo inc. X do art. 52 da Constituição, discorrendo ainda sobre a natureza jurídica da resolução senatorial e seus efeitos. Citou também precedente seu, quando relatou outro Ofício “S” em que se posicionou pelo arquivamento da resolução senatorial, dando margem a discussões sobre a discricionariedade do Senado em atender ao comunicado do STF, segundo critérios políticos de interesse público e social relevantes.

Mais adiante, o eminente parlamentar, já se antecipando a polêmicas, deixou claro que o texto resolutivo não se prestaria a modificar o conteúdo das decisões do STF, estando aquele órgão legislativo plenamente consciente dos limites de sua atuação constitucional:

“Por fim, temos relevante também destacar que, uma vez inclinado pela aprovação da resolução, o Senado Federal em hipótese alguma poderá modificar o conteúdo da decisão judicial, afetando, mediante a resolução senatorial suspensiva, lei ou parte de lei que não tenha sido objeto da decisão do Supremo, sob pena de extrapolar sua atribuição constitucional, pelo que agiria como legislador positivo diante de declaração de inconstitucionalidade de lei.”

Aqui se faz necessário um pequeno comentário: sabe-se que o STF, ao exercer o controle de inconstitucionalidade, atua como legislador negativo, eis que extirpa do ordenamento jurídico nacional lei, no todo ou em parte, que afronte a Constituição formal e/ou materialmente. No entanto, o parecer adverte que não estaria a agir como “legislador positivo”. Após a sua leitura na íntegra, bem assim analisando o projeto de resolução do Senado que apresentou, verifica-se que a advertência antecipa-se à ressalva que seria inserida após o comando de suspensão.

Não obstante, retomando o viés político que permeia todos os atos do Congresso Nacional, consignou-se ainda, em relação à atuação daquela Câmara política:

“Pode, outrossim, quando do ato suspensivo, firmar sua posição diante do contexto histórico, econômico e social em que esteja inserido o objeto normativo da lei declarada inconstitucional, quando disciplinado por outros diplomas legais não afetados pela decisão do Supremo.”

Dessa forma o ilustre senador introduziu a controvertida matéria em seu relatório, colacionando o conjunto de normas federais que, de alguma forma, disciplinam o crédito-prêmio do IPI, e, ainda, apresentando diversos entendimentos doutrinários e jurisprudenciais, todos favoráveis à tese de plena vigência do estímulo fiscal.

Segundo se extrai do parecer, o Senado Federal detém o poder constitucionalmente atribuído, o direito de agir (facultas agendi, nas palavras do relator). Formalmente, aquele órgão pode agir se e quando quiser, sem que nada ou ninguém possa intervir. Autorizam esse comportamento os postulados constitucionais da tripartição e harmonia dos poderes e o princípio da reserva legal. Como bem advertiu o parlamentar:

“Trata-se, sem dúvida, de facultas agendi, pelo que a Constituição sabiamente não disciplina qualquer sanção pela recusa à projeção erga omnes de decisão judicial declaratória de inconstitucionalidade que lhe competiria conceder. Se assim fosse, certamente estaria prejudicada a conciliação dos postulados insertos na Lei Maior que delineiam a harmonia e independência dos Poderes estatais, requisito fundamental – paralelamente à submissão do Estado à lei e à enunciação de direitos e garantias fundamentais – para a boa constituição de um Estado Democrático de Direito.”

Todavia, seu relatório deixou claro que o Senado Federal tem o dever, não só legal ou constitucional, mas ainda institucional de posicionar-se diante da declaração de inconstitucionalidade das expressões destacadas dos DL 1.724/79 e 1.894/81, face ao resíduo legal disciplinador do combatido benefício fiscal, sem, contudo, extrapolar os limites da sua competência constitucional. E assim o fez, com amplo respaldo institucional, social, moral e constitucional.

Conforme consignou o relator, a controvérsia agora levantada cinge-se a discussões jurídicas sobre o que remanesce no ordenamento jurídico após a suspensão da eficácia normativa da delegação ministerial para “extinguir, reduzir ou suspender” o crédito-prêmio de IPI. Trata-se, pois, de imprescindível exercício de hermenêutica jurídica, diante da nebulosidade de normas que expressamente confiram ou retirem vigência do benefício fiscal.

Para tanto, o parecer apresentou tese própria, segundo a qual as decisões do STF e a subseqüente suspensão da execução dos textos inconstitucionais, no tocante à delegação ministerial, implicam a realização de um exercício de interpretação incidente sobre o resíduo legal disciplinador do crédito-prêmio de IPI, conduzindo necessariamente a duas conclusões que serão detalhadas a seguir.

Primeiramente, a de que o legislador tanto previu a extinção como a manutenção do estímulo fiscal, conforme o arbítrio ministerial para aumentá-lo, reduzi-lo ou suspendê-lo – essa ilação tem amplo apoio doutrinal e jurisprudencial.

Nesse sentido, o relatório evidenciou que as normas fatalistas restaram derrogadas pela norma delegatória e essa foi declarada parcialmente inconstitucional, sobrevivendo apenas a competência do Ministro da Fazenda para aumentar o estímulo fiscal, uma vez que aquelas não se restabeleceram em razão do fato de a repristinação de normas não ser admitida em nosso sistema jurídico.

Em segundo lugar, concluiu o relator que a resolução suspensiva somente encontra vez na medida em que se considera vigente o estímulo fiscal antes totalmente dependente do arbítrio ministerial. De fato, não haveria razão para suspender a execução dos textos inconstitucionais acaso não se considerasse vigente o crédito-prêmio de IPI. Esse foi, inclusive, o entendimento que sobejou nos acórdãos encaminhados ao Senado Federal pelo STF.

Com a promulgação da norma resolutiva do Senado, remanesceu ainda a delegação de competência ao Ministro da Fazenda para aumentar o estímulo fiscal, eis que não afetada pelas decisões judiciais da Alta Corte. Assim, fosse outro o entendimento do eminente relator, não se faria necessário suspender a execução de textos legais que conferem ao órgão ministerial competência para manipular um benefício fiscal inexistente. Ora, que sentido haveria em permitir a sobrevivência apenas da competência legal para aumentar um estímulo fiscal revogado? Certamente nenhum.

Podemos observar facilmente que questionamentos como esse compõem os trabalhos parlamentares, reverberando um misto de argumentações, que, uma vez identificadas e analisadas, esclarecerão com ainda maior presteza a intenção do Senado Federal e a necessidade de editar tal norma.

Cada inferência detectada no parecer encerra uma conclusão plausível, fruto de exercícios de pura lógica jurídica. Devemos reconhecer que, na busca pelo esclarecimento do resíduo legal que disciplina o crédito-prêmio de IPI, o senador agiu com bastante cautela, posto que se valeu de diversas formas de raciocínio lógico-jurídico e de diferentes recursos de hermenêutica jurídica para ir dar na resolução que o Senado aprovou.

Agiu, pois, contrariamente a decisões judiciais recentemente proferidas que usaram de singulares recursos de hermenêutica jurídica, generalizando o processo ao desprezo da advertência de Carlos Maximiliano4 :

“Em toda escola teórica há um fundo de verdade. Procurar o pensamento do autor de um dispositivo constitui um meio de esclarecer o sentido deste; o erro consiste em generalizar o processo, fazer do que simplesmente um dentre muitos recursos da Hermenêutica – o objetivo único, o alvo geral; confundir o meio com o fim. Da vontade primitiva, aparentemente criadora da norma, se deduziria, quando muito o sentido desta, e não o respectivo alcance, jamais preestabelecido e difícil de prever.” (grifos no original)

O relator, ao contrário, reuniu argumentos dos mais diversos, para concluir que, de início, o fato então examinado – vigência do crédito-prêmio de IPI – somente poderia ser regulamentado por normas que, sucessivas ou não, fossem, sobretudo, compatíveis entre si. Caso contrário, incidiria a revogabilidade em favor da lei mais recente, particularmente no critério cronológico, segundo o qual lex posterior derogat legi priori.

Notadamente, podemos observar lá presentes algumas espécies de raciocínio lógico-jurídico, embasadas nos seguintes argumentos:


(i) Argumentação a coherencia5 : segundo concluiu o parecer da CCJ, não poderia o legislador que editou o DL 1.658/79 também ter pretendido, ao editar o DL 1.724/79, que ambos coexistissem no ordenamento jurídico à plena vigência. Isso porque ou se extingue definitivamente o crédito-prêmio de IPI ou se manipula esse benefício à discricionariedade ministerial. No caso concreto, verifica-se que o DL 1.724/79 derrogou tacitamente o DL 1.658/79 na questão da sobrevivência do crédito-prêmio de IPI, conforme a própria doutrina reconhece.

De fato, o benefício somente veio a ser fatalmente afetado, posteriormente ao DL 1.658/79, pela Portaria MF nº 960/79, através da qual o Ministro da Fazenda estabeleceu a suspensão do crédito-prêmio por tempo indeterminado, já no exercício de sua novel atribuição legal. Em seguida, nova disposição infralegal atingiu o estímulo fiscal, dessa vez com suporte no DL nº 1.724/79: o Ministro da Fazenda emitiu a Portaria MF nº 176/84, impôs a extinção gradativa do benefício, que seria extinto a partir de maio de 1985.

Ora, se o legislador manda aplicar a uma nova situação à isenção prevista no art. 1º do Decreto-lei n. 491, de 1969, é porque esse dispositivo não foi derrogado6 .

A conclusão, portanto, é a de que o legislador executivo, mediante a edição sucessiva das duas normas – extintiva e delegatória –, disciplinou o estímulo fiscal de maneira a sobreviver no ordenamento jurídico apenas a norma delegatória, derrogando a anterior por incompatibilidade. Ao assim fazer, permitiu a sobrevivência do crédito-prêmio de IPI.

(ii) Argumentação apagógica7 : partiremos da premissa (equivocada) de que a mens legislatoris seria suficiente para dirimir a controvertida interpretação do arcabouço legal residual que rege o crédito-prêmio de IPI para então realizarmos o seguinte questionamento: se realmente tivesse intencionado extinguir o malfadado benefício fiscal, por que razão o legislador editou uma norma posterior – incompatível e, pois, derrogatória – para delegar ao Ministro da Fazenda competência para manipular o crédito-prêmio? Certo é que não se pode aumentar, extinguir, reduzir ou suspender algo que não existe e esse argumento independe da psicologia legislativa, conforme se deduz dos trabalhos do eminente senador relator.

Escaparia à lógica racional a conclusão de que o legislador executivo teria editado o DL 1.724/79 com outro propósito senão o de revogar o fatalista DL 1.658/79, pois, simplesmente, não se poderia manipular um estímulo fiscal revogado. Tal entendimento foi explicitamente lapidado no parecer senatorial.

Esse raciocínio lógico-jurídico adquire importância na medida em que o argumento contrário fora amplamente utilizado pela Primeira Seção do STJ quando julgou o Resp 541.239-DF que entendeu por extinto o benefício fiscal a partir de 1983.

Além disso, conforme bem demonstrou o relator, resta ainda vigente a delegação ministerial para “aumentar” o incentivo, vez que sua inconstitucionalidade não foi apreciada em nenhuma esfera do Poder Judiciário nem atingida pela resolução senatorial.

Ora, retoma-se o raciocínio ao absurdo há pouco delineado: se resta agora, mesmo após a promulgação da Resolução 71/05, ainda em vigor a atribuição de competência para o Ministro da Fazenda “aumentar” o incentivo fiscal, permanece o efeito derrogatório do DL 1.724/79 sobre o DL 1.658/79, que, repise-se, sequer atingiu sua validade plena, posto que previa efeitos para datas futuras, mas foi revogado antes disso.

(iii) Argumentações teleológica, sistemática e histórico-evolutiva: a busca pelo espírito da lei e por sua finalidade também foi realizada pelo parecer senatorial. De fato, a exegese teleológica teve vez na medida em que se buscou definir a ratio legis face à occasio legis. Para tanto, o parecer citou Ferrara e Schlossman para concluir que a intenção da lei e o seu espírito não raro desprendem-se da vontade do legislador, alcançando resultados próprios, pouco importando as exposições de motivos.


Por isso, a melhor interpretação é aquela que foca a finalidade da lei tal qual expressa, apenas sendo complementada pela exegese psicológica. Perelman8 , a esse respeito, já advertiu que o espírito e a finalidade da lei “não são reconstituídos a partir dos trabalhos preparatórios, mas a partir de considerações sobre o próprio texto da lei.

Também foram objeto de laudas de consideração a perseguição do verdadeiro sentido da norma quando inserta num sistema legislativo ordenado e a tentativa de determinar, através das múltiplas e sucessivas normas editadas, qual seria a primitiva intenção do legislador, muito embora o próprio relator deixe claro que a intentio legislatoris não é fator principal, mas secundário e complementar na determinação do sentido legal rebuscado.

O estudo da CCJ remonta à ordenação jurídico-normativa em que o estímulo fiscal está inserido, desde a Constituição de 1967 à lei ordinária nº 11.051, de 2004. O parecer arrola 12 normas federais que, direta ou indiretamente, demonstram viger o estímulo fiscal, seja pela sua regulamentação explícita, seja pela normatização de outros assuntos de interesse nacional que com ele tenham correlação.

Esses foram, pormenorizadamente, os argumentos principais do parecer da CCJ que revelaram, de forma complementar e sistêmica, a vigência do crédito-prêmio de IPI. Tal conclusão legitimou o Senado Federal para editar a norma resolutiva suspensiva, inclusive quanto à necessária ressalva ao final do art. 1º.

Visando, assim, contribuir para a mitigação da controvérsia jurídica, o Senado Federal houve por bem agir com ineditismo na apresentação da resolução senatorial – muito embora também com total amparo constitucional, legal e regimental – fazendo constar, além da precisa atribuição constitucional suspensiva, a indicação da legislação que remanesce em vigor, relativamente ao estímulo fiscal controvertido, como, aliás, deixou claro:

“Assim, parece-nos de bom alvitre que, ao suspender a execução das normas acoimadas de inconstitucionais em conformidade com os Ofícios “S” sub examine, seja definitivamente esclarecida e ressalvada a legislação que permanece em vigor, não alcançada pelas decisões referenciadas.”

Agiu dessa forma não somente pelas muitas razões acima expostas, mas também em função do que se observou nas decisões encaminhadas pelo STF, proferidas em controle difuso de constitucionalidade, ou seja, em sede de exame in concreto, por via incidental.

Naqueles julgados, o STF reconheceu às empresas litigantes, ao assim decidir, o direito à compensação pelo crédito-prêmio de IPI. Isso, por si, já legitimaria a apresentação da Resolução n.º 71/2005 da forma como o fez o Senado Federal, com o indicativo do que remanesceu vigente após a suspensão da execução dos textos legais.

Assim agiu sobretudo pela conseqüência prática dos julgamentos dos seguintes recursos: (i) Recurso Extraordinário nº 180.828, no qual foi declarada a inconstitucionalidade da expressão “ou reduzir, temporária ou definitivamente, ou extinguir”, constante do art. 1º do Decreto-Lei nº 1.724/79, e das expressões “reduzi-los” e “suspendê-los ou extingui-los”, constantes do inc. I do art. 3º do Decreto-Lei nº 1.894/81; (ii) Recurso Extraordinário nº 186.623; (iii) Recurso Extraordinário nº 250.288; e (iv) Recurso Extraordinário nº 186.359 – nesses três últimos, o Supremo declarou a inconstitucionalidade da expressão “ou extinguir”, constante do artigo 1º do Decreto-Lei nº 1.724/79.

Nesses julgados, o STF reconheceu às empresas litigantes o direito à compensação pelo crédito-prêmio de IPI. Isso, por si, já legitimaria a apresentação da Resolução n.º 71/2005 da forma como o fez o Senado Federal, com o indicativo do que remanesceu vigente após a suspensão da execução dos textos legais.

Além disso, corrobora esse raciocínio o fato de que, acaso estivesse de fato revogado o estímulo fiscal em questão desde 1983, os processos que motivaram a discussão na Alta Corte padeceriam de uma das condições da ação: o interesse de agir. Note-se que o Supremo Tribunal Federal, no exercício do controle de constitucionalidade, em diversas ocasiões não adentrou a pedido recursal de declaração quando se constata revogação da norma então examinada, conforme ampla jurisprudência.

De fato, pacificou-se naquela Corte o entendimento de que a revogação de ato normativo objeto de ação direta implica a prejudicialidade dessa ação. O marco inicial dessa jurisprudência está na ADI 709, relatado pelo Ministro Paulo Brossard. Trata-se, na verdade, de falecimento de uma das condições da ação, como reafirma o ministro:

“2. Se ação direta tem por objeto específico a declaração em tese de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual, com a finalidade de expungir do sistema jurídico vigente aqueles atos que se não harmonizam com a Constituição, é de concluir-se que a revogação do ato normativo, objeto da declaração, traz como conseqüência a prejudicialidade da ação, por perda de objeto.

3. Na ação direta de inconstitucionalidade o interesse de agir existe se e enquanto a lei estiver em vigor. Não se pode admitir ação direta contra ato normativo revogado, porque o interesse de extirpar do ordenamento jurídico o ato normativo maculado pela inconstitucionalidade, já não existe porque a própria autoridade ou órgão requerido se incumbiu de fazê-lo. O plenário da Corte assentou, quando do julgamento da ADIN 2-1 do Distrito Federal, que lei anterior à Constituição, que a contrarie, não pode ser objeto de ação direta de inconstitucionalidade, porque a Constituição superveniente não torna inconstitucionais as leis anteriores com ela conflitantes, mas as revoga. Deste modo, tanto a lei revogada como a que venha a ser revogada, no curso da ação direta, não pode constituir seu objeto.”

O mesmo raciocínio, por consectário lógico, aplica-se às ações em que se efetua o controle abstrato de constitucionalidade. Observe-se ainda que a data de distribuição do RE 180.828 foi 25/03/1992; portanto, após a edição do DL 1.724/79.

Portanto, ao desprover os recursos extraordinários da União Federal, o Supremo julgou procedentes os pedidos formulados pelas empresas autoras das demandas reconhecendo-lhes o direito ao crédito-prêmio de IPI e, assim, a sua plena vigência à época da decisão proferida.

Também em razão disso, podemos afirmar convictamente que o Senado Federal não agiu de forma a extrapolar sua competência constitucional. Agiu, sim, em estrita observância à permissão contida na Constituição de 1988 e aos ditames do Regimento Interno daquela Casa legislativa.

Para se chegar a essa conclusão, o parecer da CCJ enalteceu que a doutrina e a jurisprudência são unânimes em atestar que, ao exercer a competência privativa, contida no inc. X do art. 52 da Constituição, a Câmara Alta não pode exercer qualquer tipo de reexame sobre as motivações da decisão do STF, nem as rediscutir, conferindo-lhe interpretação própria e diversa da que lá esteja consignada. Igualmente seria vedado ao Senado alterar o conteúdo da declaração de inconstitucionalidade, suspendendo a execução de normas ou parte de normas fora dos limites dos acórdãos transitados em julgado.

Cumpre-lhe tão somente, segundo seus próprios e políticos critérios de conveniência e oportunidade, dar publicidade à decisão do STF, ampliando os seus efeitos à toda a sociedade tutela, o que o legitima, inclusive, para agir como o fez no texto da resolução senatorial.

De fato, ao final do art. 1º da resolução, vê-se claramente uma ressalva que preserva a vigência do estímulo fiscal instituído pelo art. 1º do DL 491/69. Essa ressalva nada mais é do que fruto da análise das conseqüências práticas e jurídicas dos julgados do STF, e, como a resolução tem o firme propósito de ampliar os efeitos das decisões transitadas em julgado, pode-se concluir que o Senado não extrapolou sua atribuição excepcionalíssima, tendo agido na mais perfeita e necessária ordem.

Trata-se, na verdade, de juízo positivo e necessário de vigência do estímulo fiscal, indispensável ao exercício da competência constitucional exclusiva daquela Casa legislativa. A todo momento o parecer da CCJ deixou isso claro em seu relatório: seria esse um pressuposto necessário de juízo positivo (do Senado) para dar eficácia erga omnes à legislação negativa (do Supremo).

Com efeito, o Senado Federal, ao receber os Ofícios “S” do Supremo Tribunal Federal, deparou-se com uma situação de enorme relevância social, carecedora de explícito esclarecimento normativo.

Na qualidade de Casa legislativa, houve por bem exercitar a sua atribuição constitucional para conceder publicidade às decisões do STF, não sem antes analisar dois aspectos fundamentais: (i) conseqüências concretas das declarações de inconstitucionalidade entre os litigantes; e (ii) necessidade e utilidade da intervenção senatorial.

Em relação ao primeiro ponto, conforme já discorremos acima, o STF reconheceu às empresas litigantes o direito à compensação do crédito-prêmio de IPI de forma que, implicitamente, a coisa julgada material ali formada reconheceu a vigência do estímulo fiscal, até por questões de harmonia e razoabilidade. A esse respeito, Gabriel Lacerda Troianelli9 , com agudez inquestionável, destrinçou os limites da decisão proferida no RE 180.828, o leading case apreciado pelo STF sobre crédito-prêmio de IPI, para chegar à mesma conclusão.

O ilustre tributarista recobre-se de razão ao infirmar essa opinião. Às empresas litigantes foi assegurado, por decisão judicial transitada em julgado, o direito de compensar os créditos de IPI com origem no DL 491/69. Assim, o Senado Federal veio ratificar essa conclusão judicial do Supremo, concedendo-lhe ampliativos efeitos jurídico-normativos.

Em relação ao segundo ponto, temos que a ressalva constitui elemento necessário e anterior a partir do qual somente então o Senado Federal poderia exercer sua atribuição constitucional. Primeiramente, por mera questão de lógica jurídica: não se faria necessário suspender a execução de delegações inconstitucionais para manipular um estímulo fiscal inexistente. Em segundo lugar, em razão da profunda exegese acerca do resíduo legal disciplinador do estímulo fiscal – somente o juízo positivo de vigência do estímulo fiscal daria substrato para a suspensão da eficácia da delegação ministerial. Em terceiro lugar, fez-se imprescindível a explicitação normativa para espalmar as dúvidas acerca de sucessivas e implícitas revogações e inconstitucionalidades que, de certo, somente contribuem para incerteza jurídica e social.

De toda forma, é certo que o significado da ressalva é o de conferir vigência ao estímulo fiscal.

Além da clara redação que se apresenta, a resolução conta ainda com o seu preâmbulo, que, de forma ainda mais esclarecedora, afirma a vigência ao estímulo fiscal conhecido como “crédito-prêmio de IPI” face ao rol de normas legais que elenca, desde o DL 491/69 até a Lei Ordinária nº Lei nº 11.051, de 29 de dezembro de 2004.

Não bastasse isso, o parecer da CCJ evidencia a plena vigência do estímulo fiscal, como que de forma a cauterizar as dúvidas sobre o tema. Portanto, não sobejam dúvidas sobre o significado da expressão contida ao final do art. 1º.

Entretanto, fato curioso é a redação ao final desse artigo: “...preservada a vigência do que remanesce...” Tal como exposto, o texto pode conduzir ao equivocado entendimento de que a resolução acometeu-se de imprecisa redação, talvez até imprecisão material, pois, afinal, o que remanesceu das declarações de inconstitucionalidades foi a delegação ministerial para “aumentar”, vez que “suspender”, “extinguir” e “diminuir” não sobreviveram ao crivo do controle difuso do Supremo.

Esse ponto, inclusive, foi abordado pela Primeira Turma, reunida em sessão de 7 de fevereiro do corrente. O Min. Teori Albino Zavascki, ao julgar os recursos especiais nºs 778.074, 784,327, 738.711 e 774.729, afirmou expressamente que entende ter havido uma “imprecisão material” da resolução, “pois o DL 491/69 não foi objeto da declaração de inconstitucionalidade pelo Supremo”. Afirmou ainda que o que remanesceu foram as demais expressões e termos dos DL 1.724/79 e 1.894/81.

Lamentavelmente, seu entendimento foi seguido pela Min. Denise Arruda, tendo o julgamento sido suspenso por pedido de vista do Min. José Delgado.

De fato, se nos detivermos somente ao texto puro e simples do corpo legislativo da Resolução, podemos chegar àquela errônea conclusão. Ocorre que, analisando outros aspectos, como o preâmbulo do ato normativo e o próprio parecer da CCJ, somos indubitavelmente conduzidos à conclusão de que o senador Amir Lando de fato quis traduzir, no texto da resolução senatorial, a sobrevivência do estímulo fiscal face à vigência do art. 1º do DL 491/69 conferida pelo resíduo legal que o disciplina.

Referindo-se ao que “remanesce” do indigitado dispositivo legal, o senador aludiu implicitamente duas evoluções legislativas que o atingiram: (i) o art. 5º do DL 1.722/79, que expressamente revogou os §§ 1º e 2º do art. 1º do DL 491/69; e (ii) o art. 1º, caput, do DL 1.894/81, que tacitamente derrogou o caput do art. 1º do DL 491/69.

Os dois parágrafos tratavam da forma de utilização do incentivo fiscal. Entretanto, com a edição do DL 1.722/79, pela primeira vez delegava-se ao Poder Executivo o estabelecimento da forma, das condições e do prazo de utilização do crédito, vindo o seu art. 5º a expressamente revogar os §§ do art. 1º do DL 491/69.

Já o DL 1.894/81, muito embora tenha mantido a delegação de competência para o Ministro da Fazenda – o que foi considerado inconstitucional –, não fixou prazo para a vigência temporal do estímulo fiscal, a qual se tornou indeterminada, sendo a percepção do crédito-prêmio atribuída com exclusividade às empresas comerciais exportadoras, estendendo ainda o benefício a todos os produtos nacionais, sem qualquer discriminação.

Portanto, o que “remanesce” do art. 1º do DL 491/69, conforme consignado na resolução suspensiva, é a plena vigência do direito de gozo de créditos tributários incidentes sobre vendas para o exterior de quaisquer produtos de fabricação nacional, sem qualquer discriminação. Esse, sim, é o verdadeiro alcance da expressão consignada ao final do art. 1º da Resolução n.º 71/05 e o seu mais expressivo significado.

Outra questão que ora se formula é a seguinte: deverão os demais Poderes do Estado respeitar a Resolução? A resposta a essa pergunta encontra desde alicerces jusfilosóficos como também fundamentação constitucional.

Trata-se, como já visto, de ato legislativo exclusivo, entre cujas características está a de externar com efeitos erga omnes o exercício de atribuição constitucional exclusiva do Senado Federal. Dessa forma, sendo espécie de norma jurídica e tendo eficácia contra todos, não se pode furtar a obedecê-la, sob pena de o infrator ferir a harmonia dos Poderes e inutilizar o objetivo social e institucional de cada um: a concreção do Bem Comum.

A esse respeito, oportunas as palavras do Prof.º Clèmerson Merlin Clève10 :

“A Constituição brasileira, ao consagrar o princípio da separação de poderes, estabelece que eles não somente são independentes, uma vez que deliberam e agem, em esferas por ela determinadas, por autoridade própria, não se subordinando a nenhum outro, mas, também, são harmônicos, na medida em que se entendem, auxiliam-se, colaborando e se complementando ao visar a idêntico escopo: a satisfação dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil e dos direitos fundamentais. Sendo, no entanto, que a colaboração não se dá mediante a redução ou supressão de competências, prerrogativas, tampouco por meio da inércia no seu exercício. Bem pelo contrário, atrela-se, a harmonia entre eles, à estrita, fiel e permanente observância da independência e da competência constitucionalmente conferida a cada um.”

De fato, estamos diante de uma resolução do Senado que tem força coativa própria e excepcional. Trata-se de ato normativo exclusivo que vem atingir o sistema legislativo nacional, extirpando-lhe a eficácia de textos inconstitucionais através da suspensão de sua execução.

A esse respeito, inclusive, retomando o julgamento pela Primeira Turma do STJ dos recursos especiais supramencionados, que tivemos a oportunidade de presenciar, o Min. Teori Zavascki desdenhou a resolução senatorial, afirmando categoricamente que esse ato “não vincula o Poder Judiciário”, cujo entendimento sobre o tema já fora pacificado pela Primeira Seção. Baseou seu posicionamento no postulado constitucional da autonomia e independência dos Poderes.

Em que pese o entendimento do ilustre magistrado, cremos não ser tal inferência correta. A resolução, como qualquer outra norma legislativa de hierarquia superior – e ela o é, tendo em vista o que dispõe a Constituição em seu art. 59, inc. VII – tem eficácia erga omnes, devendo ser observada tal qual uma lei aprovada pelo Congresso o é.

De fato, tal é a eficácia e a coercitividade do ato normativo que nenhum indivíduo ou órgão sob a tutela do Estado pode mais agir com base nos textos legais cuja execução encontra-se suspensa.

Ora, se a resolução encontra esse poder, temos que todo o seu texto deve ser observado, não somente a parte suspensiva, mas também a parte preservadora. Isso porque, conforme já dissemos, um é pressuposto obrigatório do outro, sem o qual não se poderia ter agido daquela forma.

Portanto, devem os demais Poderes observarem a Resolução nº 71/05, tendo em vista seu valor legal e eficácia erga omnes. Acaso se questione a constitucionalidade da resolução, essa discussão deverá ser conduzida no foro adequado, cujo órgão judiciário competente (STF) somente poderá manifestar-se se provocado. Além disso, somente após o trânsito em julgado de uma eventual decisão declaratória positiva ou negativa é que a Resolução poderá ser ratificada ou cassada.

Corroboram esse entendimento diversos juristas. Entre esses, podemos observar os ensinamentos do Prof.º Ives Gandra da Silva Martins11 , Gabriel Lacerda Troianelli12e o Profº Clèmerson Marlin Clève13 .

Assim, conforme amplamente demonstrado, a Resolução n.º 71/05 deve ser observada por todos, transferindo-se eventual discussão acerca do crédito-prêmio de IPI à competência do Supremo Tribunal Federal, que, quando instado, deverá manifestar-se ratificando a validade da resolução senatorial.

Enfim, temos que o assunto é polêmico.

Há décadas as empresas exportadoras e a União travam disputas judiciais e extrajudiciais sobre a vigência do crédito-prêmio de IPI. Não bastasse isso, o Senado Federal utilizou sua legítima e constitucional atribuição para conferir publicidade à decisão do Supremo em controle concreto de constitucionalidade. Entretanto, surpreendeu em matéria legislativa, ao consignar no texto da resolução suspensiva a preservação de vigência do objeto normativo atingido indiretamente pela suspensão de eficácia das normas viciadas.

E assim agiu não por mero capricho, mas com a seriedade e a legitimidade necessárias para elucidação da controvérsia jurídica que incidia sobre o resíduo legal disciplinador do estímulo fiscal. Agiu com base tanto em argumentos jurídicos como políticos, sociais e econômicos. Mas agiu corretamente. Disso não restam dúvidas.

A Resolução nº 71/05 torna-se, portanto, mais um subsídio de que poderão valer-se as empresas exportadoras na defesa do seu interesse. Como o próprio STJ não conseguiu ainda consolidar definitivamente a matéria, apesar da decisão (ainda não transitada em julgado) da Primeira Seção, eventuais mudanças na composição das Turmas e, pois, da própria Seção poderão provocar também reflexos no entendimento da questão, revertendo, quem sabe em um futuro próximo, o atual e provisório quadro negativo em favor do setor exportador nacional.

Ao senador Amir Lando, bem assim a todo o Senado Federal, representado na pessoa de seu atual Presidente, senador Renan Calheiros, compete-nos direcionar nossos cumprimentos, parabenizando-os pela oportuna iniciativa, que, conforme se espera, reacenderá os debates sobre a vigência desse “dionisíaco” estímulo fiscal – aqui apenas uma pequena referência ao controvertido deus grego, ao mesmo tempo amado e odiado por todos, jamais compreendido na plenitude de suas virtudes.
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1Dois ministros não ofertaram votos: o saudoso Min. Franciulli Neto, que estava ausente por licença médica em razão do câncer que lhe tirou a vida e a Min. Eliana Calmon, que presidiu a sessão.

2CF, art. 49, inc. XI.

3Efeitos da Resolução n. 71/05 do Senado Federal sobre o crédito-prêmio do Decreto-Lei n. 491/69 – vigência, eficácia e validade do referido Decreto-Lei por tempo indeterminado – parecer.” p. 57.

4In: Hermenêutica e aplicação do direito. Rio de Janeiro: Forense, 2003. p. 37.

5Nas palavras de Chaïm Perelman (“Lógica Jurídica”. São Paulo: Martins Fontes, 1998), um legislador sensato “não pode regulamentar uma mesma situação de duas maneiras incompatíveis”.

6TRF 1ª Região, AC 96.01.54413-5/DF; apelação cível, Rel. Juiz Tourinho Neto, publicada no DJ 01/03/2000, p.19.

7Tipo de argumento segundo o qual se supõe que “o legislador é sensato e que jamais poderia ter admitido uma interpretação da lei que conduzisse a conseqüências ilógicas ou iníquas” (Perelman);

8Op. cit. p. 80.

9Crédito-Prêmio de IPI – Os Efeitos da Resolução nº 71/2005 do Senado Federal”. p. 24.

10Resolução 71/2005 do Senado Federal e crédito-prêmio de IPI”. pp. 2

11Op. cit.

12Op. cit.

13Op. cit.
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*Advogado especialista em Direito Tributário, assessor parlamentar no Senado Federal e professor universitário





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