Quinta-feira, 14 de novembro de 2019

ISSN 1983-392X

A crise hídrica brasileira e a falta de planejamento

Luciana Lanna

A escassez das águas relaciona-se às políticas públicas, e aos instrumentos de gestão desses recursos.

sexta-feira, 27 de fevereiro de 2015

O crescimento populacional, a industrialização, a expansão da agricultura e as mudanças climáticas, fenômenos inerentes ao desenvolvimento do país, vêm, constante e inevitavelmente contribuindo para o processo de degradação e escassez dos recursos hídricos. Não é necessário maiores entendimentos técnicos para compreender que, do fenômeno da intensa urbanização fatalmente decorrerá aumento da demanda - seja para seu consumo, seja com relação à descarrega de recursos hídricos contaminados, sendo fundamental que a infraestrutura de abastecimento acompanhe este fenômeno.

Dessa forma, a atual crise hídrica brasileira encara, fundamentalmente, dois obstáculos: a escassez e a qualidade do recurso hídrico.

A escassez das águas relaciona-se às políticas públicas, e aos instrumentos de gestão desses recursos, enquanto que a qualidade dos corpos hídricos relaciona-se às questões de saneamento e gestão de resíduos sólidos e líquidos.

A análise desses obstáculos deverá ser feita de forma holística. Em outras palavras, as Políticas de Recursos Hídricos, de Saneamento Básico e de Resíduos devem ser implementadas de maneira integrada. Infelizmente não é o que ocorre na atualidade, devido à incapacidade do Estado brasileiro de atuar de forma planejada e sistêmica em suas esferas de governo, A título de ilustração, veja-se o exemplo da Lei de Saneamento Básico, que possui caráter voltado à atividade empresarial, tratando de questões relacionadas ao serviço prestado, deixando de integrá-la ao tratamento jurídico dos recursos hídricos.

Para melhor compreender a atual crise, é importante conhecer a estrutura gerencial dos recursos hídricos no Brasil. A gestão hídrica no Brasil é dividida entre rios Federais, rios estaduais e águas subterrâneas. Até a publicação da lei 9433/97, a gestão das águas no Brasil se restringia à emissão de outorgas de uso pelos estados sem nenhum planejamento. Os cadastros eram praticamente inexistentes e tampouco havia informações sobre as bacias hidrográficas, sem falar na ausência de planos estaduais de recursos hídricos. Fato é que, em matéria de recursos hídricos, a legislação tradicionalmente a tratava como uma mera pauta do setor elétrico.

Foi apenas com a Constituição de 1988, que a questão dos recursos hídricos passou a compor a pauta política, graças aos seus mandamentos, como a extinção da propriedade privada sobre a água, entregando-a à União e aos Estados, e a criação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos.

A lei 9433/97 instituidora da Política Nacional de Recursos Hídricos reconheceu a natureza difusa dos recursos hídricos ao estabelecer a sua dominialidade pública. Com a introdução de ferramentas de gerenciamento integrado e descentralizado dos recursos hídricos, a lei inaugurou no ordenamento brasileiro um novo paradigma, passando-se a reconhecer a finitude dos recursos e seu enorme valor econômico e social, devendo por isso serem preservados para presentes e futuras gerações.

A importância de uma gestão eficaz agiganta-se, quando se tem em vista a distribuição dos recursos hídricos no planeta. Até mesmo no Brasil, que detém aproximadamente 14% da água utilizável do mundo, a desigualdade da distribuição interna de água exige um adequado gerenciamento, com o intuito de mitigar problemas relacionados à escassez hídrica. Isto porque, a distribuição regional dos recursos hídricos é de 70% para a região Norte, onde vivem somente cerca de 5% da população brasileira, enquanto que os 30% restantes abastecem aproximadamente 95% da população.

Ao implementar instrumentos de planejamento, a lei 9433/97 inspirou-se no modelo francês. A característica marcante e definidora de referido modelo, é a implementação da gestão descentralizada e compartilhada. Para tanto, as unidades administrativas não coincidem com a divisão federativa clássica, mas a partir das bacias hidrográficas exixtentes.

O modelo é eficiente e funciona bem na França, porque os seus instrumentos de gestão territorial estão muito bem implementados, tanto nas organizações institucionais quanto nos valores de sua sociedade civil. Em outras palavras, o modelo de gestão descentralizada francês possui fundamento numa experiência histórica que vem sendo aprimorada ao longo das últimas décadas, com a institucionalização da democracia local, através de uma série de dispositivos jurídicos.

Dessa forma, quando a lei francesa define que, em matéria de política de água potável e saneamento, o papel preponderante é assegurado pelas comunas e seus grupamentos, em cooperação com os departamentos e as regiões, o modelo de fato funciona. Lá há como diretriz a ampla participação dos usuários de água, e como principal instrumento, a cobrança pelo uso do recurso (o que não ocorre em quase nenhum dos estados da federação brasileira), delegando aos comitês a responsabilidade tanto pela arrecadação quanto pela destinação dos recursos. Além disso, vale destacar que a matriz energética francesa é nuclear, diferente da brasileira, que é hidráulica envolvendo pois uma enorme alocação das águas.

Assim, apesar de se tratar de um modelo exitoso na França, é factível a conclusão de que no Brasil o modelo da gestão descentralizada não alcançou o mesmo nível de êxito, principalmente devido à incapacidade generalizada do Estado brasileiro de implementar instrumentos de planejamento em sua estrutura. Sem planejamento, não há modelo que vingue.

Por outro lado, o ordenamento jurídico brasileiro, por meio da lei 9.984/00, criou a Agência Nacional da Águas, centralizando a regulação dos sistema de gestão das águas. A criação da ANA aproximou o modelo de gestão brasileira ao sistema norte-americano.

De acordo com o autor César Nunes de Castro , nos Estados Unidos a lei federal referente ao planejamento dos recursos hídricos foi instituída em 1965. Devido ao grau de autonomia dos estados norte-americanos, existem barreiras para a utilização das bacias hidrográficas como unidades de gerenciamento dos recursos hídricos. Os Estados Unidos adotam, conforme a escassez de água da região, a aplicação do direito ribeirinho ou de antiguidade.

A partir dessa multiplicidade de sistemas de gerenciamento dos recursos hídricos, em 1965, foi publicada lei federal relativa ao planejamento destes recursos. Após a publicação desta lei, e de acordo com seus dispositivos, todos os estados elaboraram e publicaram leis próprias sobre este assunto.

Nota-se que o modelo de gestão brasileira inspirou-se em dois contextos opostos e que, principalmente, distinguem-se flagrantemente da realidade política e geográfica brasileira. É que, o sistema hídrico francês em nada se assemelha às bacias hidrográficas brasileiras, assim como, o sistema de gestão adotado na América do Norte diverge da concepção brasileira de gerenciamento hídrico.

Decorrência desse mistifório traduz-se na dificuldade de se implementar o marco legal, além de inúmeros conflitos referentes aos usos dos recursos hídricos entre os entes da federação, obstaculizando o processo de planejamento territorial.

Apesar dos avanços trazidos pela Constituição e pela Política Nacional de Recursos Hídricos percebe-se que essas evoluções não tiveram o condão de eliminar a centralização legislativa, sem falar que, muito embora privilegie o uso múltiplo das águas, a CR/88 ainda mantém seu foco no aproveitamento energético dos recursos hídricos.

Não se pode apontar o dedo ao aumento populacional e às mudanças climáticas, fenômenos que vêm evoluindo a olhos vistos ao longo dos anos. É certo que: se os instrumentos de gestão e planejamento previstos em lei tivessem sido observados, se a avaliação ambiental do recurso hídrico fosse feita de forma holística, contemplando as políticas de saneamento e de resíduos nos empreendimentos hidrointensivos como os hidroelétricos e de irrigação, talvez fosse possível combater com maior eficiência os conflitos de uso e de dominialidade que hoje existem, e, principalmente, talvez não estivéssemos vivendo a atual crise hídrica na intensidade e gravidade com que ela se impõe.

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*Luciana Lanna é advogada do escritório Bastos-Tigre, Coelho da Rocha e Lopes Advogados.