Sábado, 24 de agosto de 2019

ISSN 1983-392X

A falácia da Verticalização

Milton Córdova Júnior

Não há, na Constituição Federal, qualquer impedimento para que os partidos políticos façam as coligações que assim o desejarem; da mesma forma, não há qualquer disposição que obrigue que as coligações eleitorais feitas nas circunscrições menores (estaduais) estejam vinculadas às coligações feitas na circunscrição maior (nacional). Ao contrário, a Constituição confere aos partidos autonomia política, e as leis eleitorais (Código Eleitoral, Lei dos Partidos Políticos e Lei das Eleições) estabelecem e regulam as coligações eleitorais, declarando a diversidade da existência de circunscrições eleitorais, sem que umas estejam vinculadas às outras.

quarta-feira, 22 de março de 2006


A falácia da Verticalização


Milton Córdova Júnior*


Não há, na Constituição Federal, qualquer impedimento para que os partidos políticos façam as coligações que assim o desejarem; da mesma forma, não há qualquer disposição que obrigue que as coligações eleitorais feitas nas circunscrições menores (estaduais) estejam vinculadas às coligações feitas na circunscrição maior (nacional). Ao contrário, a Constituição confere aos partidos autonomia política, e as leis eleitorais (Código Eleitoral, Lei dos Partidos Políticos e Lei das Eleições) estabelecem e regulam as coligações eleitorais, declarando a diversidade da existência de circunscrições eleitorais, sem que umas estejam vinculadas às outras.


Muitas pessoas, instituições e juristas de renome, na (em tese) defesa da ordem constitucional e jurídica, acreditam sinceramente que a Emenda Constitucional 52 - que teria acabado com a obrigatoriedade da “verticalização das coligações” - não pode entrar em vigor a menos de um ano das eleições. Encontram amparo, segundo eles, no artigo 16, da CF/88, que diz que "a lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência".


Ocorre que não é necessária a aprovação de qualquer lei ou de Emenda à Constituição para autorizar a liberdade das coligações partidárias, uma vez que a Lei 4737/1965 (Código Eleitoral), a Lei 9096/1995 (Lei dos Partidos Políticos) e a Lei 9504/1997 (Lei das Eleições) mais a Constituição Federal já conferem essa liberdade, sem estabelecer qualquer obrigatoriedade de vinculação ou de subordinação, umas às outras, como já dito anteriormente.


Basta tão somente cumprir essas leis e a Constituição, para se fazer as coligações que se desejarem, sem qualquer vinculação à coligação celebrada na circunscrição nacional. Dessa forma, o suposto prazo de um ano a partir da aprovação da EC 52/2006 (que apenas está dizendo o que já está dito) para que as coligações sejam livremente formadas, não é aplicável, nesse caso, pois os dispositivos que dão essa liberdade existem há dezenas de anos.


O equívoco é a interpretação dada pelo TSE, sobre o artigo 6º da Lei 9.504/97 (Lei das Eleições), que culminou na interpretação de que os acordos partidários feitos nacionalmente para uma eleição deveriam ser reproduzidos obrigatoriamente por esses partidos nos estados. Mas o que se vê, até mesmo para as pessoas leigas no assunto, é que em nenhum artigo, texto, enfim, parte dessa lei - nem das outras leis e nem da Constituição - há qualquer previsão dessa obrigatoriedade.


Ao contrário, o referido artigo 6º é claríssimo quando deixa ao critério dos partidos políticos as coligações, quando diz que "É facultado aos partidos políticos, dentro da mesma circunscrição, celebrar coligações para eleição majoritária, proporcional, ou, para ambas, podendo, neste último caso, formar-se mais de uma coligação para a eleição proporcional dentre os partidos que integram a coligação para o pleito majoritário."


Atente-se ao que dispõe a lei: dentro da mesma circunscrição eleitoral.


Mas, o que vem a ser uma circunscrição? Quais são elas? Simples. O Código Eleitoral nos informa o seguinte, no art. 86:


"Nas eleições presidenciais, a circunscrição será o País; nas eleições federais e estaduais, o Estado; e nas municipais, o respectivo município.


Portanto, existem várias circunscrições eleitorais (nacional, estadual e municipal):


a) a circunscrição para as eleições à Presidência da República é nacional, abrangendo, por óbvio, todo o território brasileiro;


b) a circunscrição para as eleições de Governador, Senador, deputados federais e estaduais, é outra, diversa daquela, pois abrange o território estadual dos respectivos candidatos e não se confunde, não se subordina e nem se vincula com a circunscrição nacional;


c) a circunscrição para eleição de prefeitos e vereadores é o território do município dos respectivos candidatos, e também não se vincula nem se subordina a qualquer outra circunscrição;


Portanto, são três circunscrições eleitorais, distintas, autônomas, independentes e não-vinculativas entre si.


É por essa razão que a Lei 9.504/97 adota a locução "mesma" (“...dentro da mesma circunscrição...”), pois reconhece explicitamente a existência de várias circunscrições eleitorais.


É tão evidente que o artigo 6º da Lei 9.504/97 (Lei das Eleições) declara que os partidos políticos podem celebrar coligações dentro da mesma circunscrição, que é por demais espantoso qualquer interpretação que lhe dê sentido diferente, pois o texto é de clareza solar, não pairando a menor dúvida. Reiterando, a coligação formada na circunscrição nacional é uma, de outra natureza (campanha presidencial), que pode ser diferente (ou não, de acordo com a vontade partidária) da coligação a ser formada na circunscrição estadual (para as candidaturas estaduais).


Sendo um tanto repetitivo (em face da importância da matéria), se a coligação for para a candidatura à presidência da República, a circunscrição é o País, que não é a mesma circunscrição eleitoral das eleições que acontecem nos Estados (governador, senador, deputados); e nem é a mesma das eleições municipais.


Podem ser celebradas coligações na circunscrição para a presidência da República, de forma que na mesma circunscrição (nacional) todos os partidos que integram a coligação deverão trabalhar em torno da candidatura presidencial, que é nacional, ainda que existam divergências políticas e partidárias nos Estados, pois é essa a teleologia da Lei.


Dessa forma, sequer é necessária a EC 52/2006 para estatuir a liberdade nas coligações. Perdeu tempo o Congresso Nacional ao votar e aprovar uma matéria desnecessária e desgastante junto à sociedade, eis que parecerá casuísmo aos olhos dos leigos, além de proporcionar um discurso desnecessário àqueles que são contra por mera opinião pessoal (que é o que está acontecendo).


A simples leitura do Código Eleitoral em vários artigos (31, 106 e 375); a leitura da Constituição (art. 14, § 3º, IV) e da Lei 9.504/97 (art. 6º) traz a compreensão, tranqüila, pacífica, de que existem várias circunscrições, e que não são as mesmas. Enfim, são circunscrições diferentes, conforme o tipo de eleição (presidente, governador, senador, deputado), conforme já foi dito, à exaustão.


Por outro lado, o art. 7º da Lei 9.504/97 estabelece que as normas para a formação de coligações serão estabelecidas no estatuto do partido. A Constituição, por sua vez, confere autonomia aos partidos para a definição de sua estrutura interna, organização e funcionamento (art. 17, § 1º).


Enfim, a autonomia dos partidos políticos é matéria constitucional e legal, de ordem pública, o mesmo ocorrendo com a garantia da liberdade de celebrarem as coligações que desejarem, conforme as circunscrições eleitorais e conveniências políticas.


Dessa forma, naquela ocasião (2002) o TSE criou uma nova lei (e falaciosa lei, diga-se de passagem, como afirmou a Procuradoria-Geral da República). Porque interpretar uma lei, dando um significado sem sentido, que não guarde qualquer relação com o texto, querendo dizer o que o legislador não disse, é inovar perigosamente, é fazer uma nova lei - atribuição do Legislativo. A interpretação do TSE não faz qualquer sentido e padece de inconstitucionalidade e antijuridicidade.


É de sabença geral que na interpretação da Constituição e das leis, alguns princípios devem ser observados. Vejamos alguns:


a) se deve preferir a inteligência que melhor atenda à tradição do Direito (a tradição foi a de sempre as coligações serem independentes, não obedecendo à qualquer vinculação; o TSE e TRE’s sempre aceitaram os registros das coligações, sem qualquer problema; caso fosse proibido, esses registros não teriam ocorrido);


b) que onde a lei não distingue, não cabe ao intérprete distinguir (na nova interpretação, o TSE impôs uma distinção que não foi contemplada pelo legislador, qual seja, a vinculação da circunscrição estadual à nacional).


c) finalmente, que leis especiais se interpretam restritivamente (no caso, houve uma interpretação “extensíssima”).


É de se ressaltar que o art. 6º da Lei 9.504/97 traz a expressão "dentro da mesma circunscrição"; por outro lado o Código Eleitoral, trata-se de lei especial, de forma que nenhuma dúvida cabe à "interpretação" do que dispõe o seu art. 86, citado anteriormente, que detalha as diferentes circunscrições eleitorais, conforme a natureza da eleição (presidente, governador, senador, deputado), todas distintas entre si.


Outro ponto é que o TSE teria fundamentado sua decisão afirmando que os partidos, apesar de sua autonomia, têm caráter nacional, por força de dispositivo constitucional (art. 17, I) e legal (Lei 9096/1995, art. 5º). Mas, o que têm a ver o “caráter nacional” previsto na Constituição, com celebração de coligações e circunscrições eleitorais ? A rigor, absolutamente nada. É evidente que esse “caráter nacional” diz respeito à abrangência geográfica e organização dos partidos políticos.


Para dirimir o assunto, a Lei 9096/1995 esclarece o que vem a ser esse “caráter nacional”, ao dispor, em seu art. 7º, § 1º que caráter nacional é “aquele que comprove o apoiamento de eleitores correspondentes a, pelo menos, meio por cento dos votos dados na última eleição geral....distribuídos por um terço, ou mais, nos Estados, com um mínimo de um décimo por cento do eleitorado que haja votado em cada um deles”.


O art. 13, dessa lei, complementa e reforça esse entendimento ao estabelecer a “clausula de barreira” em 5% dos votos apurados, distribuídos em pelo menos um terço dos Estados, com um mínimo de dois por cento do total em cada um deles. O partido político só tem direito a ter funcionamento parlamentar se alcançado a “clausula de barreira”. Esses “5% dos votos apurados” mais o “um terço dos Estados”, mais o “um décimo por cento do eleitorado” mais o “um mínimo de dois por cento do total de cada um deles” é o que se convencionou como “caráter nacional”. Jamais a Constituição ou a Lei estabeleceu que o caráter nacional obriga que as coligações regionais se vinculem à coligação nacional.


Dessa forma, o TSE maximizou o alcance da expressão prevista no art. 17, I, da CF/88 (“caráter nacional”) e minimizou o alcance da expressão do art. 17, § 1º (é assegurada aos partidos políticos autonomia...”). É basilar que dentre os princípios de interpretação constitucional, não cabe dar a um texto constitucional, assegurador de direitos, principalmente os políticos, interpretação estrita e nem restrita. O TSE atropelou esses princípios, em 2002, mantendo sua decisão, em 2006, oportunidade que poderia revê-la.


Em 2002 o STF foi provocado por meio de duas equivocadas ADIN’s, apresentadas pelo PFL e pelo PT, PC do B e PSB. O STF, esquivando-se, considerou que "tecnicamente, o Supremo não podia julgar ações diretas de inconstitucionalidade (ADIN) contra esse tipo de resolução da Justiça Eleitoral".


Portanto, ao contrário do que disseram à época, o STF não confirmou aquele entendimento do TSE: apenas não julgou as ADIN’s. Vale dizer que a Resolução do TSE poderia ter sido atacada por meio de Mandado de Segurança.


Com tanta interferência do Judiciário em assuntos legislativos e com vistas à preservação da separação dos Poderes, o Congresso Nacional poderia valer-se do Decreto Legislativo para sustar essas Resoluções do TSE, pois esses atos estão exorbitando do poder regulamentar desse Tribunal.


A eventual ação do Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo encontra amparo no art. 49, XI, da Constituição, que diz que é de competência exclusiva do Congresso Nacional “zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros Poderes”. Essa medida foi defendida pelo Ministro Marco Aurélio, do STF, em entrevista publicada no "Estado de São Paulo", de 2.3.2002.


Finalmente, temos o problema do teor do art. 16, da Constituição, que afirma que “a lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência”. Muitos juristas, inclusive a OAB, defendem que a EC 52/2006 subordina-se a esse princípio (anualidade / anterioridade). Embora afirmamos que a EC 52/2006 é absolutamente desnecessária para que partidos políticos celebrem as coligações que desejarem, independentes entre si, vejamos o alcance da locução lei, presente no artigo 16.


É evidente que essa “lei” refere-se à legislação infraconstitucional, e não à legislação constitucional. O processo legislativo, previsto na própria Constituição, em seu art. 59, faz a distinção entre as diferentes normas legislativas, que se compõem de emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas... Portanto, lei é uma coisa; emenda à Constituição, outra coisa. E se não fosse assim, enfrentaríamos sérios problemas na implementação dos direitos previstos no art. 5º da Constituição, pois apenas nesse artigo a palavra “lei” comparece 35 vezes, deixando muito claro que se trata de legislação infraconstitucional, enfim, da lei ordinária, e não de emenda constitucional.


Defender a independência das coligações eleitorais, à luz do ordenamento jurídico existente, é defender o Estado democrático de direito, é defender a Constituição e a Lei, e preservar a não interferência dos Poderes, uns nos outros.


Meras opiniões e julgamentos pessoais não devem, jamais, prevalecer, por mais bem intencionadas que sejam, para que se altere o sentido de uma lei, enfim, da teleologia da lei, principalmente as que envolvem os direitos políticos.


É bom lembrar que o único momento, na legislação vigente, que trata da vinculação das decisões das instâncias menores à decisão da instância maior, está previsto na Lei das Eleições, em seu art. 7º, § 2º, que autoriza que “os órgãos superiores do partido poderão, nos termos do respectivo estatuto, anular a deliberação e os atos dela decorrentes”, quando a “Convenção partidária de nível inferior e opuser, na deliberação sobre coligações, às diretrizes legitimamente estabelecidas pela Convenção nacional”.


Efetivamente e à luz das doutrinas políticas, a situação ideal e que leva ao amadurecimento político de uma nação e de um povo é a de que a coligação nacional norteie as coligações regionais, e eu mesmo sou adepto a esta tese, me filiando a essa corrente, ou seja, de que as coligações estaduais sejam vinculadas à coligação nacional por conta da componente doutrinária.


Mas para que isso seja concretizado no ordenamento jurídico brasileiro, há que se alterar a Constituição e posteriormente, a lei.


Caso contrário, as coligações estaduais podem ser celebradas independentemente da coligação nacional, como sempre o foram.
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*Migalheiro e Bacharel em Direito






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