Segunda-feira, 19 de agosto de 2019

ISSN 1983-392X

Punição aos crimes do colarinho branco: o que falta fazer?

Leonardo Mundim

O artigo aborda a questão dos crimes do colarinho branco no Brasil, inicialmente narrando as nuanças do sistema de diagnóstico deste tipo de ilícito, e trazendo um enfoque na verificação prática de incidência.

segunda-feira, 18 de março de 2019

  1. Introdução: a dificuldade no diagnóstico e punição do crime do colarinho branco

O primeiro criminólogo a cunhar a expressão “crime do colarinho branco” (white collar crime) – o norte-americano EDWIN SUTHERLAND (1985, p. 30) – partiu de uma avaliação pessimista do que estampava o mundo dos negócios nos Estados Unidos: ao passo que as infrações comuns (homicídio, lesão corporal, roubo) eram intituladas “crimes”, aquelas condutas praticadas dentro de corporações, tais como violação de leis comerciais, financeiras, concorrenciais, de patentes, fraude contábil, emissão ilegítima de papéis empresariais etc. eram intitulados apenas como “ilegalidades”.

SUTHERLAND, de fato, identificara na origem do termo a sua dificuldade de diagnóstico e consequente punição, porquanto a própria visão social sobre esse tipo de crime especial parecia curiosamente mais leve do que a carga emanada dos chamados crimes comuns. A repugnância viria de modo arrefecido, apesar da concepção de que o crime – independentemente da sua especialização – significa um ato de delinquência, além de constituir infringência à ordem jurídica e causar dano social.

O fato é que a pessoa de elevada posição social e respeitabilidade pode ser tão criminosa quanto o operário. As técnicas serão do mesmo modo apreendidas, com organizações formadas, e a diferença residiria nos executores.

Todavia, o sistema criminal punitivo parece focar, costumeiramente, numa ideia preconcebida e equivocada de criminoso, ou, conforme ensina CRISTINA ZACKSESKI (2000, p. 172), é “a seletividade do mesmo sistema, que dirige sua atuação aos setores mais débeis da sociedade, sem que tal setor seja efetivamente responsável pela ocorrência dos delitos mais danosos à vida coletiva.”.

Em relatório sobre o 5º Seminario del Grupo de Criminologia Comparada, realizado no México (1985. p. 205), os autores THAMARA SANTOS A. e FRANCISCO DELGADO R. apontam o problema, ao proporem uma reflexão sobre:

[...] la necesidad de enfrentar en forma rigurosa, aspectos y temas cruciales para las investigaciones futuras como son los relacionados com el daño social, el papel del derecho, y la misma concepción clasista de la delincuencia que se desprende del concepto de delito de cuello blanco por nosotros asumido.

 A percepção de que a concepção clássica da delinquência não auxilia na aferição da carga criminal e danosa oriunda do crime do colarinho branco foi bem sintetizada pelos mesmos autores (1985, p. 206), inclusive na avaliação das diferenças sobre a ideia coletiva do “esteriotipo del delinquente” e no “tratamento diferencial a las noticias referidas a los dos tipos de criminalidade”.

O mesmo texto aduz que muitas vezes o crime do colarinho branco recebe apenas punição civil e especialmente administrativa, esta na forma de multas aplicadas, ainda que tal conduta seja muitas vezes tão ou mais ferina ao tecido social e à economia pátria do que os crimes comuns.

E até mesmo a visão utilitarista do progresso tem servido à dificuldade de diagnosticar e punir tal tipo de crime: o risco de sanção passa a ser contestado e minimizado sob uma visão pragmática de desenvolvimento econômico, que se desdobra nos mantras do aumento da arrecadação de tributos, da criação de empregos e do avanço tecnológico, o que equivocadamente justificaria qualquer meio, passando pela violação da ordem jurídica.

1.1. A abragência geográfica do problema

O problema abordado é comum na América Latina. Em aprofundado artigo constante dos Anais do 5º Seminário Nacional ESTADO E POLÍTICAS SOCIAIS: AS POLÍTICAS SOCIAIS NAS TRANSIÇÕES LATINOAMERICANAS NO SÉCULO XXI – TENDÊNCIAS E DESAFIOS, consignaram os autores LIEGE RAISA BALBINOT, POLLYANNA CRISTINA TAVARES FORNARI e JOSÉ CARLOS DOS SANTOS (2011):

Devido ao grande número e à complexidade dos delitos, o aplicador tende a perseguir determinadas condutas em detrimento de outras centrando sua atenção nos fatos delitivos mais comuns, mais fáceis de detectar e nos indivíduos de menor poder. Por essa razão, os crimes do colarinho branco, sendo menos perceptíveis e com agentes de maior poder econômico, se furtam da punição estatal.

O estigma criado na elaboração e aplicação das normas é absolvido pela sociedade e se para um comportamento ser ou não considerado como ato desviado, depende também do “poder do infrator”, do nível de tolerância da comunidade e da disponibilidade na cultura (Maillo p.262), uma vez que certos atos não são considerado pelo próprio Estado como potencialmente lesivos, esses infratores nunca serão considerados, nem pela sociedade, nem por si mesmos como criminosos, posto que sobre eles não recai o estigma da criminalização, já que nunca foram apontados como delinquentes pela justiça.

Baratta corrobora com essa ideia ao afirmar que:

(...) esta definição de criminalidade, e as correspondentes reações não institucionais por ela condicionadas (a reação da opinião pública, o alarme social), estão ligadas ao caráter estigmatizante que a criminalidade leva, normalmente, consigo, que é escassíssimo no caso da criminalidade do colarinho branco (2002, pg.103)

Quase não há por parte da sociedade e do legislador o interesse neles e sobre esses criminosos não pesa o rótulo da sociedade, muitos sequer consideram-se como tal, em virtude disso, suas condutas não são tidas como tão reprováveis quanto as praticadas por criminosos comuns.1

E no Brasil a questão é de fato recorrente, como se observa, por exemplo, de relatório elaborado pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ):

Justiça brasileira condena pouco em crimes de colarinho branco, diz CNJ

O Conselho Nacional de Justiça (CNJ) divulgou hoje (15) pesquisa com dados de processos judiciais envolvendo corrupção, lavagem de dinheiro e improbidade administrativa. Ainda incompleto, o levantamento revela que, em 2012, havia 25.799 processos sobre esses temas em tramitação na Justiça brasileira, mas apenas 205 réus foram condenados definitivamente.

Segundo a pesquisa, os tribunais brasileiros aceitaram, em 2012, 1.763 denúncias criminais envolvendo corrupção e lavagem de dinheiro e abriram 3.743 processos civis por improbidade administrativa. Foram registrados 594 julgamentos definitivos e 96 prescrições. As prescrições são o arquivamento de processos por demora no julgamento.

O levantamento foi feito em fevereiro deste ano e englobou dados do Superior Tribunal de Justiça (STJ), dos cinco tribunais regionais federais e dos tribunais das 27 unidades da Federação. [...]2.

Observa-se portanto que a percepção do problema é clara e coletiva, e que as suas bases e causas já são conhecidas e exploradas.

Por que ainda não se alcançaram soluções ou encaminhamentos viáveis e eficazes? E quais poderiam ser eles? É o que será tratado nos tópicos seguintes.

2. O sistema de diagnóstico e punição, no Brasil, dos crimes do colarinho branco

No Brasil o conceito de crimes do colarinho branco restou, de certo modo, equivocadamente reduzido, pela atividade legislativa, aos casos previstos na lei 7.492/86, que trata de violações relativas ao Sistema Financeiro Nacional (conhecida como “Lei dos Crimes do Colarinho Branco”), e à lei 9.613/98, que trata de lavagem de dinheiro.

O diagnóstico de tais crimes é feito a partir da avaliação técnica de relatórios periódicos que as instituições financeiras encaminham ao Banco Central do Brasil (BCB) – o que já permite antever a precariedade do procedimento, pois naturalmente a empresa não fará fácil admissão de conduta irregular, ou tentará justificar as que assim parecerem3.

Deste modo, a maior parte das descobertas se dá a partir do efetiva entrada (quando isso for legalmente permitido) da autoridade pública nas empresas fiscalizadas, o que pode ser promovido pelo Banco Central do Brasil mediante três procedimentos:

a) estabelecimento de Regime de Administração Especial Temporária (RAET – prevista no decreto-lei 2.321/87), pela qual o BCB substitui temporariamente os dirigentes empresariais por um conselho diretor nomeado, sem suspender as atividades normais da empresa;

b) intervenção (prevista na lei 6.024/74), pela qual o BCB nomeia um interventor, decreta a perda de mandato dos dirigentes e suspende as atividades normais da empresa, sendo que após um período ela poderá evoluir para a retomada da normalidade ou para a liquidação extrajudicial, tratada a seguir; e

c) liquidação extrajudicial (prevista na lei 6.024/74), pela qual se extingue em definitivo a empresa, com nomeação de liquidante para apuração e realização do ativo, e pagamento a credores.

Em tais ocasiões são lavrados relatórios periódicos pelo interventor, pelo liquidante ou pelo conselho diretor, nos quais se narram detalhadamente as operações outrora realizadas pela empresa em todas as searas – administrativa, financeira, tributária etc. – e a partir disso a área técnica do BCB consegue identificar as violações legais e os crimes do colarinho branco praticados.

Ato contínuo, são elaborados ofícios ao Ministério Público Federal (MPF), contendo explanação sobre o diagnóstico, acompanhada de documentação hábil para comprovar as condutas ilícitas encontradas.

Cabe então ao MPF estender as investigações, mediante atuação própria ou por intermédio da requisição de abertura de inquérito à Polícia Federal – já que se tratam de crimes de natureza federal.

Ou então, a critério do MPF, é solicitada diretamente a instauração de ação penal por denúncia, caso considere apta e suficiente a documentação recebida. A ação tramitará perante a Justiça Federal, sem rito especial4, objetivando a defesa e eventual punição. 

3. A atuação do BCB

A atuação do Banco Central do Brasil afigura-se, portanto, como a gênese procedimental para o diagnóstico e punição.

Há também, vale destacar, a possibilidade de detecção de crimes dessa natureza pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM), quando ocorrer no mercado de ações e outros valores mobiliários. A atuação procedimental desta autarquia será similar à do BCB, porém observa-se que o BCB concentra a imensa maioria das descobertas de crimes do colarinho branco, por causa da amplitude de seu campo de fiscalização.

Os dados oficiais disponíveis na base pública do Banco Central do Brasil mostram o tipo e quantidade das incidências penais já identificadas5, bem como as comunicações feitas ao Ministério Público, desde 1966 (=ano de criação do BCB) até dezembro/20156:

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Observa-se que o pico dos ofícios/comunicações do BCB ao MPF ocorreu entre 1994 e 2000, exatamente a época da implementação e consolidação do Plano Real, durante o Governo Fernando Henrique Cardoso.

Isso ocorreu porque um dos pilares para o sucesso da nova estrutura econômica era o saneamento do Sistema Financeiro Nacional, de modo que naquele período houve dezenas de procedimentos de RAET, intervenção e liquidação extrajudicial de instituições financeiras – delas advindo a descoberta de muitos crimes do colarinho branco7.

E daí se confirma a assertiva supra, no sentido de que a maior parte dos diagnósticos de crimes do colarinho branco somente ocorre após o adentramento da autoridade pública (quando isso for legalmente permitido) na administração interna das empresas envolvidas, as quais, eventualmente estando de má-fé, podem vir a omitir, disfarçar ou manipular as ocorrências nos relatórios periódicos enviados à autarquia fiscalizadora. 

4. O que falta na atuação do BCB, para ensejo ao aumento das punições?

O Banco Central do Brasil tem realizado um excelente trabalho desde os anos 90, sendo brilhante na mesma proporção de sua autonomia em relação ao governo.

Ocorre que sua atividade institucional não deveria se limitar ou se esgotar no encaminhamento de ofícios ao MPF. Este passo inicial é essencial e robusto, porém a matéria referente a crimes do colarinho branco é muito diferençada em relação aos crimes comuns.

Até mesmo a compreensão do momento do crime – ou seja, a visualização da operação fraudulenta e/ou ilegal –, e também a aferição da plausibilidade das justificativas geralmente apresentadas, exigem um conhecimento técnico específico da área, muitas vezes empírico, que não compõe o cotidiano plural dos agentes do Ministério Público Federal ou do Judiciário.

Com isso surge o risco de absolvições indevidas ou prescrição, a partir da dificuldade no entendimento ou enfrentamento da ocorrência criminal narrada nos autos.

O legislador, antevendo esse risco, inseriu na lei 7.492/86 uma previsão para que seja minimizado, precisamente no parágrafo único do art. 26:

Art. 26. [...]

Parágrafo único. Sem prejuízo do disposto no art. 268 do Código de Processo Penal, aprovado pelo Decreto-lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941, será admitida a assistência da Comissão de Valores Mobiliários - CVM, quando o crime tiver sido praticado no âmbito de atividade sujeita à disciplina e à fiscalização dessa Autarquia, e do Banco Central do Brasil quando, fora daquela hipótese, houver sido cometido na órbita de atividade sujeita à sua disciplina e fiscalização.

A assistência do BCB nas ações penais seria, portanto, um bom caminho para incrementar a efetividade das punições por crimes de colarinho branco, até porque, como disse em entrevista o Ministro GILSON DIPP do Superior Tribunal de Justiça, “A prova produzida nesse [tipo de] processo é eminentemente técnica.8.

Apesar da expressa autorização legal, o histórico de intervenção do BCB nos processos praticamente inexiste, e esse seria um instrumento importante para esclarecimentos técnicos ao Juiz sobre o caso, incluindo avaliação de teses de defesa, com o objetivo de punir os representantes de empresas que tenham comprovadamente cometido ilegalidades.

A medida exigiria, por certo, aumento do quadro de pessoal da procuradoria do BCB, além de maior comunicação institucional a partir de iniciativa do MPF (tratada adiante), para indicar o início da ação penal e oportunizar a cooperação.

5. O que falta na atuação dos demais órgãos envolvidos, para ensejo ao aumento das punições?

Obviamente que não só o Banco Central do Brasil tem tarefas a desempenhar para o aumento de punições a crimes do colarinho branco. Outros órgãos envolvidos – Ministério Público Federal, Polícia Federal e Judiciário – também podem implementar medidas próprias com este objetivo.

 5.1. Ministério Público Federal (MPF)

O MPF, apesar da competência de seus membros, não poderia prescindir do apoio técnico e da colaboração do Banco Central do Brasil (ou da Comissão de Valores Mobiliários), no desiderato referente às ações penais de crimes do colarinho branco.

Ocorre que a intercomunicação entre as duas instituições – Ministério Público e Banco Central – é fraca e estanque. Há, de fato, parco feedback do MPF acerca das notitia criminis recebidas.

Os ofícios encaminhados ao MPF com a comunicação de crimes transformam-se em procedimentos internos, que culminam, ou não, na apresentação de denúncias ao Judiciário.

Mas, em geral, não há requisição de informações adicionais ao BCB, ou mesmo de esclarecimentos para supressão de dúvidas técnicas – o que, porém, seria totalmente legítimo, estando previsto no art. 29 da lei 7.492/86:

Art. 29. O órgão do Ministério Público Federal, sempre que julgar necessário, poderá requisitar, a qualquer autoridade, informação, documento ou diligência, relativa à prova dos crimes previstos nesta lei.

Parágrafo único O sigilo dos serviços e operações financeiras não pode ser invocado como óbice ao atendimento da requisição prevista no caput deste artigo.

Do mesmo modo, não há informação sobre o arquivamento ou o momento da instauração da respectiva ação penal, o que permitiria o ingresso do BCB como assistente na causa, conforme narrado no item 4 deste artigo.

5.2. Polícia Federal

A Polícia Federal pode vir a ter papel preponderante na apuração de crimes do colarinho branco, a depender de requisição de abertura de inquérito pelo MPF, caso este considere insatisfatória a prova que segue anexada aos ofícios encaminhados pelo BCB.

Nesse caso, seria importante o fortalecimento de setores da Polícia Federal especializados em crimes do colarinho branco, o que aperfeiçoaria a qualidade e completude da investigação, principalmente ao se considerar a já exposta peculiaridade desse tipo de infração – tanto no que se refere à sua prática e caracterização, quanto no que se refere à posição social e econômica de seus autores.

5.3. Judiciário

O Poder Judiciário vem passando recentemente, neste tema em debate, por significativo avanço, com a crescente implantação de varas federais especializadas em crimes do colarinho branco e lavagem de dinheiro.

A resolução 314/03 do Conselho da Justiça Federal (CJF) trouxe a previsão inicial da criação dessas varas no âmbito dos Tribunais Regionais Federais, e atualmente a matéria é regida pela resolução 273/2013-CJF, que diz:

Art. 1º Os tribunais regionais federais, na área de sua jurisdição, deverão especializar varas federais criminais com competência exclusiva ou concorrente para processar e julgar:

I - os crimes contra o sistema financeiro nacional e de lavagem de dinheiro ou ocultação de bens, direitos e valores; 

Essa relevante política judiciária permitirá a especialização de juízes federais na matéria, facilitando a compreensão técnica necessária para que, nos casos em que isso seja justo, haja punição.

A implantação das varas, contudo, precisa vir acompanhada do oferecimento de cursos específicos aos magistrados, inclusive, se possível, com a participação de servidores do Banco Central do Brasil.

 6. Conclusões

A dificuldade no diagnóstico e punição de crimes do colarinho branco é derivada, num primeiro momento, de fatores subjetivos relacionados à equivocada inaplicabilidade da “percepção social do criminoso” aos agentes de crimes do colarinho branco, e também à dificuldade de investigação primária, porquanto tais condutas ilegais ocorrem interna corporis nas empresas, acobertadas por manobras documentais e/ou contábeis, por isso costumam ser descobertas apenas com o adentramento da autoridade pública na empresa.

Entretanto, parte significativa dessa dificuldade está na falta, por parte dos órgãos envolvidos, de implementação de medidas úteis e eficazes, que já estão previstas e autorizadas na legislação.

Em especial, a participação do Banco Central do Brasil como assistente nas ações penais, a intercomunicação entre o Ministério Público Federal e o Banco Central do Brasil (no tocante a requisições relacionadas a dúvidas técnicas e informes sobre apresentação de denúncias), o fortalecimento dos setores específicos da Polícia Federal e a melhoria na criação das varas especializadas, com oferta de cursos específicos para magistrados federais.

Tais medidas, como esperado, não redundarão em plena punição aos crimes dessa natureza, entretanto parecem capazes de proporcionar um efetivo incremento na identificação dos crimes e no número de punições aplicadas, para que a Justiça alcance, com a mesma eficácia, esse tipo tão peculiar – e igualmente gravoso – de ilicitude penal.

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1 Evento realizado em Cascavel/PR – Unoeste, 9 a 12 de Outubro/2011 – Fonte: clique aqui. Acesso em 16/03/2019.

2 Fonte: clique aquiAcesso em 16/03/2019.

3 Sobre o rol de instituições financeiras obrigadas a tal comunicação: OLIVEIRA. Leonardo H. Mundim M., artigo “As Instituições Financeira no Direito Pátrio: Definição e Caracterização de Atividade Própria ou Exclusiva”, Revista de Informação Legislativa, v. 36, n. 142, p. 75-84, abr./jun. de 1999.

4 Lei nº 7.492/1986: “Art. 26. A ação penal, nos crimes previstos nesta lei, será promovida pelo Ministério Público Federal, perante a Justiça Federal.”

5 Fonte: clique aquiAcesso em 16/03/2019.

6 Fonte: clique aquiAcesso em 16/03/2019.

7 Fonte: clique aquiAcesso em 16/03/2019.

8 Fonte: clique aqui. Acesso em 16/03/2019.

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BALBINOT, Liege R.; FORNARI, Polyanna C.; SANTOS, José C. O Desigual Tratamento aos Crimes do Colarinho Branco como Ameaça à Soberania Nacional. In Anais do 5º Seminário Nacional Estado e Políticas Sociais: As Políticas Sociais nas Transições Latinoamericanas no Século XXI – Tendências e Desafios. Cascavel: Unoeste, 2011.

BRASIL. Conselho da Justiça Federal. Resolução nº 314, de 12 de maio de 2003. Dispõe sobre a especialização de varas federais criminais para processar e julgar, na Justiça Federal, crimes contra o sistema financeiro nacional e de lavagem ou ocultação de bens, direitos e valores. Diário Oficial da União, Poder Judiciário, Brasília, 14 mai. 2003. Caderno eletrônico. Seção 1.

BRASIL. Lei n. 7.492, de 16 de junho de 1986. Define os crimes contra o sistema financeiro nacional, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Seção 1, Poder Legislativo, Brasília, 18 jun. 1986.

BRASIL. Conselho da Justiça Federal. Resolução nº 273, de 18 de dezembro de 2013. Dispõe sobre os critérios de distribuição de competência das varas federais especializadas em crimes contra o sistema financeiro nacional e de lavagem de dinheiro ou ocultação de bens, direitos e valores e naqueles praticados por organizações criminosas. Diário Oficial da União, Seção 1, Poder Judiciário, Brasília, 20 dez. 2013. Caderno eletrônico.

BRASIL. Lei n. 9.613, de 3 de março de 1998. Dispõe sobre os crimes de "lavagem" ou ocultação de bens, direitos e valores; a prevenção da utilização do sistema financeiro para os ilícitos previstos nesta Lei; cria o Conselho de Controle de Atividades Financeiras - COAF, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Seção 1, Poder Legislativo, Brasília, 4 mar. 1998.

 OLIVEIRA. Leonardo H. Mundim M. As Instituições Financeira no Direito Pátrio: Definição e Caracterização de Atividade Própria ou Exclusiva. In Revista de Informação Legislativa, v. 36, n. 142, p. 75-84, abr./jun. de 1999.

SANTOS, Tamara A.; DELGADO, Francisco R. Informe evaluativo sobre la investigacion comparada ‘El Delito del Cuello Blanco en America Latina’. Capítulo Criminológico. México: Luz Repositorio Académico, Universidade del Zulia, 1986.

SUTHERLAND, Edwin. White Collar Crime. New Haven: Yale University Press, 1985.

ZACKSESKI, Cristina. Da Prevenção Penal à “Nova Prevenção”. In Revista Brasileira de Ciências Criminais, v. 29, São Paulo: RT, 2000.

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*Leonardo Mundim é especialista em análise da constitucionalidade (UnB/UNILEGIS); professor universitário em cursos de graduação e de pós-graduação (IDP/UNICEUB/ATAME/ESA-OAB/DF); Ex-procurador do Banco Central do Brasil.