A interrupção no fornecimento de serviços públicos essenciais por inadimplemento do consumidor à luz do STJ

Ao redor do mundo, a proteção do consumidor é considerada um grande desafio e, por isso, consiste em um dos temas mais estudados na área jurídica atualmente. A história nos mostra que, entre os séculos XX e XXI, alguns fenômenos marcaram o nascimento e desenvolvimento do direito do consumidor como disciplina jurídica autônoma (microssistema jurídico). Tais fenômenos são resultantes de um novo modelo de associativismo: a sociedade de consumo, caracterizada pela massificada produção e oferta crescente de produtos e serviços, pela concessão sem precedentes de crédito, pela utilização maciça da publicidade e pela dificuldade de acesso à justiça.¹

Segundo Grinover², a purificação do mercado pode ser feita por meio de dois modelos: o modelo privado e o modelo de intervencionista estatal. O Brasil adotou o modelo intervencionista, sendo que logo no art. 4º o CDC dispõe sobre a Política Nacional das Relações de Consumo, visando o atendimento estatal das necessidades dos consumidores, o respeito à sua dignidade, saúde e segurança, a proteção de seus interesses econômicos, a melhoria da sua qualidade de vida, bem como a transparência e harmonia das relações de consumo, devendo atender ao princípio da racionalização e melhoria dos serviços públicos.

Logo mais, o art. 6º do diploma consumerista faz novamente menção os serviços públicos, afirmando que são direitos básicos do consumidor a adequada e eficaz prestação dos serviços públicos em geral.

Já o art. 22 consolida uma série de normas-princípios e normas-regras que deverão pautar a prestação dos serviços públicos, dizendo que os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos.

Ademais, há divergência doutrinária e jurisprudencial em torno da questão se todo serviço público é serviço de consumo.³ O entendimento prevalecente é que o CDC só se aplicará aos serviços públicos chamados "uti singuli", desde que remunerados por tarifas. Como exemplo desses serviços, há o abastecimento de água (regra geral), a telefonia, a energia elétrica, o transporte coletivo, entre outros.⁴

Sabendo disso, mister se faz conceituar serviço público. As teorias do serviço público desenvolveram-se no primeiro terço do século passado, com a Escola Francesa do Serviço Público, chefiada por Léon Duguit. A definição clássica de serviço público reunia então três elementos: a) o subjetivo, que considera a pessoa jurídica prestadora da atividade - o serviço público seria aquele prestado pelo Estado; b) o material, que considera a atividade exercida - o serviço público seria a atividade que tem por objeto a satisfação de necessidades coletivas; e c) o formal, que considera o regime jurídico - o serviço público seria aquele exercido sob regime de Direito Público derrogatório e exorbitante do Direito Comum.⁵

Com a passagem do Estado Liberal para o Estado Social, esse conceito foi fortemente abalado, já que se ampliou a noção de intervenção e rol de atividades próprias do Estado, passando este a exercer atividades que alhures cabiam exclusivamente aos particulares.⁶

De outro lado, o próprio ente estatal percebeu que não dispunha de organização adequada à realização desse tipo de atividade e, em consequência, começou a haver a gestão de serviços públicos por particulares através dos contratos de concessão de serviços públicos. Assim, admitiu-se que algumas atividades de empresas particulares tinham caráter de serviço público, quer pela própria natureza delas, quer pela repercussão social que atingiam.⁷

Houve, portando, um declínio da noção tradicional de serviço público, passando no Brasil a ser considerado como uma atividade pública administrativa destinada à satisfação de necessidades individuais ou transindividuais essenciais, vinculadas diretamente a um direito fundamental e exercida sob o regime de direito público.

Nessa linha, o conceito de serviço público de Juarez Freitas equivale a todo aquele essencial para a realização dos objetivos fundamentais do Estado Democrático, devendo, por isso mesmo, ser prestado sob regime peculiar juspublicista. Tal traço de essencialidade, mais do que de existencialidade, merece ser profundamente sublinhado. É prestado direta ou indiretamente pela Administração Pública ou, ainda, por pessoas alheias ao seu âmbito, cabendo destacar que o Estado não pode prescindir de sua adequada prestação, em um dado contexto histórico, como essencial à consecução de seus fins.⁸

Assim, segundo Georges Vedel⁹, se uma atividade foi elevada à categoria de serviço público apresenta uma característica particularmente imperiosa para a vida nacional ou para a vida local, de modo que se impõe que o serviço funcione a qualquer preço.

Dessa forma, o professor francês traz que: a) a continuidade do serviço público supõe, em primeiro lugar, o funcionamento pontual e regular do serviço; b) quando a Administração assegura ela própria a gestão do serviço como regra, é ilegal que interrompa o serviço, exceto por força maior e; c) Quando a gestão do serviço público é assegurada por um concessionário, este deve a qualquer preço assegurar a continuação do serviço mesmo que näo encontre sua remuneração e sofra um déficit.

Era com base nesse entendimento que o STJ considerava ilegal a interrupção no fornecimento de serviços essenciais (por ex.: energia elétrica e água e esgoto), mesmo que inadimplente o consumidor, por entender existir expressa vedação à luz do CDC, finalizando que deveria a concessionária de serviço público utilizar-se dos meios próprios para receber os pagamentos em atrasos.¹⁰

Podemos observar, apenas a título de ilustração, diversos acórdãos nesse mesmo sentido:

EMENTA: CORTE NO FORNECIMENTO DE ÁGUA. INADIMPLÊNCIA DO CONSUMIDORE. ILEGALIDADE.

1. É ilegal a interrupção no fornecimento de energia elétrica, mesmo que inadimplente o consumidor, à vista das disposições do Código de Defesa do Consumidor que impedem seja o usuário exposto ao ridículo.

2. Deve a concessionária de serviço público utilizar-se dos meios próprios para receber os pagamentos em atrasos.

3. Recurso não conhecido.

(REsp 122.812/ES, rel. ministro MILTON LUIZ PEREIRA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 05/12/2000, DJ 26/03/2001, p. 369)

EMENTA: FORNECIMENTO DE ÁGUA - SUSPENSÃO - INADIMPLÊNCIA DO USUÁRIO - ATO REPROVÁVEL, DESUMANO E ILEGAL - EXPOSIÇÃO AO RIDÍCULO E AO CONSTRANGIMENTO.

A Companhia Catarinense de Água e Saneamento negou-se a parcelar o débito do usuário e cortou-lhe o fornecimento de água, cometendo ato reprovável, desumano e ilegal. Ela é obrigada a fornecer água à população de maneira adequada, eficiente, segura e contínua, não expondo o consumidor ao rídiculo e ao constrangimento.

Recurso improvido.

(REsp 201.112/SC, rel. ministro GARCIA VIEIRA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 20/04/1999, DJ 10/05/1999, p. 124)

EMENTA: ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ENERGIA ELÉTRICA. AUSÊNCIA DE PAGAMENTO DE TARIFA. CORTE. IMPOSSIBILIDADE.

1. É condenável o ato praticado pelo usuário que desvia energia elétrica, sujeitando-se até a responder penalmente.

2. Essa violação, contudo, não resulta em reconhecer como legítimo ato administrativo praticado pela empresa concessionária fornecedora de energia e consistente na interrupção do fornecimento da mesma.

3. A energia é, na atualidade, um bem essencial à população, constituindo-se serviço público indispensável subordinado ao princípio da continuidade de sua prestação, pelo que se torna impossível a sua interrupção.

4. Os arts. 22 e 42, do Código de Defesa do Consumidor, aplicam-se às empresas concessionárias de serviço público. 

5. O corte de energia, como forma de compelir o usuário ao pagamento de tarifa ou multa, extrapola os limites da legalidade.

6. Não há de se prestigiar atuação da Justiça privada no Brasil, especialmente, quando exercida por credor econômica e financeiramente mais forte, em largas proporções, do que o devedor. Afronta, se assim fosse admitido, aos princípios constitucionais da inocência presumida e da ampla defesa.

7. O direito do cidadão de se utilizar dos serviços públicos essenciais para a sua vida em sociedade deve ser interpretado com vistas a beneficiar a quem deles se utiliza.

8. Recurso improvido".

(RMS 8915/MA RECURSO ORDINARIO EM MANDADO DE SEGURANÇA Relator Ministro JOSÉ DELGADO Publicado no DJ 17.08,1998, p. 23)

EMENTA: FORNECIMENTO DE ÁGUA - SUSPENSÃO - INADIMPLÊNCIA DO USUÁRIO - ATO REPROVÁVEL, DESUMANO E ILEGAL - EXPOSIÇÃO AO RIDÍCULO E AO CONSTRANGIMENTO.

 (REsp 201112 /SC RECURSO ESPECIAL Relator Ministro GARCIA VIEIRA  PRIMEIRA TURMA Data do Julgamento 20.04.1999 Data da Publicação DJ 10.05.1999, p. 124).

Após diversas oscilações, em entendimento contrário ao adotado, a jurisprudência do Tribunal da Cidadania pacificou a questão pela admissibilidade de suspensão do fornecimento de serviços públicos essenciais por inadimplemento do consumidor. O acórdão abaixo assim sintetiza:

"RECURSO ESPECIAL. CORTE DO FORNECIMENTO DE LUZ. INADIMPLEMENTO DO CONSUMIDOR. LEGALIDADE. FATURA EMITIDA EM FACE DO CONSUMIDOR. SÚMULA 7/STJ.

1. É lícito à concessionária interromper o fornecimento de energia elétrica se, após aviso prévio, o consumidor de energia elétrica permanecer inadimplente no pagamento da respectiva conta (lei 8.987/95, art. 6.º, § 3.º, II). Precedente da 1.ª Seção: REsp 363.943/MG,  DJ 01.03.2004

2. Ademais, a 2.ª Turma desta Corte, no julgamento do REsp 337.965/MG entendeu que o corte no fornecimento de água, em decorrência de mora, além de não malferir o Código do Consumidor, é permitido pela lei 8.987/95.

3. Ressalva do entendimento do relator, no sentido de que o corte do fornecimento de serviços essenciais - água e energia elétrica - como forma de compelir o usuário ao pagamento de tarifa ou multa, extrapola os limites da legalidade e afronta a cláusula pétrea de respeito à dignidade humana, porquanto o cidadão se utiliza dos serviços públicos, posto essenciais para a sua vida. Curvo-me, todavia, ao posicionamento majoritário da Seção.

4. A aplicação da legislação infraconstitucional deve subsumir-se aos princípios constitucionais, dentre os quais sobressai o da dignidade da pessoa humana, que é um dos fundamentos da República e um dos primeiros que vem prestigiado na Constituição Federal.

5. A Lei de Concessões estabelece que é possível o corte, considerado o interesse da coletividade, que significa não empreender o corte de utilidades básicas de um hospital ou de uma universidade, tampouco o de uma pessoa que não possui módica quantia para pagar sua conta, quando a empresa tem os meios jurídicos legais da ação de cobrança.

6. Ressalvadas, data maxima venia, opiniões cultíssimas em contrário e sensibilíssimas sob o ângulo humano, entendo que o 'interesse da coletividade', a que se refere a lei, pertine aos municípios, às universidades, aos hospitais, onde se atingem interesses plurissubjetivos.

7. Por outro lado, é mister considerar que essas empresas consagram um percentual de inadimplemento na sua avaliação de perdas, por isso que é notório que essas pessoas jurídicas recebem mais do que experimentam inadimplementos.

8. Destacada minha indignação contra o corte do fornecimento de serviços essenciais a municípios, universidades, hospitais, onde se atingem interesses plurissubjetivos, submeto-me à jurisprudência da Seção.

9. In casu, a conclusão do Tribunal de origem acerca da liquidez e certeza da fatura emitida pela concessionária em face do consumidor, resultou do exame de todo o conjunto probatório carreado nos presentes autos. Consectariamente, infirmar referida conclusão implicaria sindicar matéria fática, interditada ao E. STJ em face do enunciado sumular n.º 07 desta Corte

10.  É inviável a apreciação, em sede de Recurso Especial, de matéria sobre a qual não se pronunciou o tribunal de origem, porquanto indispensável o requisito do prequestionamento. Ademais, como de sabença, "é inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada na decisão recorrida, a questão federal suscitada" (súmula 282/STF), e "o ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento" (Súmula 56/STJ).

11. Revelam-se deficientes as razões do recurso especial quando a recorrente não aponta, de forma inequívoca, os motivos pelos quais considera violados os dispositivos de lei federal, bem como, quando limita-se a impugnar a sentença de primeiro grau, fazendo incidir a Súmula 284 do STF: "É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia." 12. Agravo regimental desprovido".

(AgRg no REsp 963990 / SC AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL 2007/0146420-7 Relator Ministro LUIZ FUX  PRIMEIRA TURMA Data do Julgamento: 08.04.2008. Data da Publicação e Fonte: DJe 12.05.2008).

Ocorre que, o próprio STJ vem estabelecendo diversas restrições para que se efetive seu entendimento em favor da interrupção dos serviços públicos essenciais. São elas:

a) o corte do serviço deverá respeitar o princípio da não surpresa, devendo existir prévia comunicação, por escrito, visando dar a oportunidade de o consumidor pagar seu débito e purgar a mora (Resp. AgRg no AREsp 412822 / RJ; REsp 1270339 / SC);

b) não é lícito à concessionária interromper o fornecimento de energia elétrica por dívida pretérita, a título de recuperação de consumo, em face da existência de outros meios legítimos de cobrança de débitos antigos não pagos (REsp 1298735/RS). Deve, assim, o débito ser atual para que haja a interrupção do serviço;

c) quando configurado o abuso de direito pela concessionária, cujo reconhecimento implica a responsabilidade civil de indenizar os transtornos sofridos pelo consumidor. Incidem, portanto, os princípios constitucionais da proporcionalidade e razoabilidade (por ex.: suspender o fornecimento de energia elétrica em razão de um débito de R$ 0,85, não age no exercício regular de direito, e sim com flagrante abuso de direito). Nesse sentido o REsp 811690/RR;

d) quando o débito decorrer de suposta fraude no medidor de consumo de energia apurada unilateralmente pela concessionária (REsp 1298735/RS; AgRg no AREsp 346561/PE; AgRg no AREsp 370812/PE); 

e) desde que a interrupção não atinja serviços públicos essenciais para a coletividade, tais como escolas, creches, delegacias e hospitais. Coloca-se em evidencia o princípio da supremacia do interesse público (EDcl no REsp 1244385 / BA; AgRg no REsp 1523996/RR; AgRg no AREsp 301907/MG; AgRg no AREsp 543404/RJ; AgRg nos EREsp 1003667/RS);

f) quando a interrupção da prestação de serviços públicos por inadimplência do usuário for violar o direito à vida, à saúde e a dignidade humana. O STJ faz verdadeira ponderação principiológica, onde o sistema constitucional brasileiro (art. 170, caput, da CF), determina que a ordem econômica tenha por fim assegurar a todos uma existência digna. A propriedade privada e a livre iniciativa, postulados mestres no sistema capitalista,¹¹ são apenas meios cuja finalidade é prover a dignidade da pessoa humana (REsp 1101937 / RS; AgRg no REsp 1201283 / RJ; AgRg no REsp 1162946 / MG; REsp 853392/RS).

Dessa forma, verificamos que a continuidade e a universalização do serviço público essencial, trazidos pelo CDC, sofreram ao longo dos anos mitigação pelo STJ, que, valorando o princípio da supremacia do interesse público em face do individualismo consumerista, passou a considerar legítima a interrupção dos serviços públicos essenciais, desde que observadas certas especialidades, conformadoras dos diversos diplomas legislativos aplicáveis e asseguradoras do direito a um serviço mínimo vital, da boa-fé do consumidor e da dignidade da pessoa humana.

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1 Lucas Gandolfe. Disponível aqui.

2 GRINOVER, Ada Pellegrini et al. Código brasileiro de defesa do consumidor: comentado pelos autores do anteprojeto. 9. ed. Rio de Janeiro: Editora Forense Universitária, 2007.

3 BENJAMIN, Antônio Herman V.. Código Brasileiro de Defesa do Consumidor: comentado pelos autores do anteprojeto. 6. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1999.

4 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 28. ed. São Paulo: Malheiros, 2011.

5 GROTTI, Dinorá Adelaide Musetti. Teoria dos Serviços Públicos e sua Transformação. In: NUSDEO, Ana Maria de Oliveira; SUNDFELD, Carlos Ari (Coord.). Direito Administrativo Econômico. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 42.

6 BLANCHET, Luiz Alberto. Concessão e Permissão de Serviços Públicos. Curitiba: Juruá, 1995. ---. Curso de Direito Administrativo. 5. ed. Curitiba: Juruá, 2006. p. 51-68.

7 Id. Ibid., p. 42.

8 FREITAS, Juarez. O novo regime de concessões e permissões de serviços públicos. Revista Jurídica, Porto Alegre, Não determinada, v. 210, abr. 1995, p. 33.

9 VEDEL, Georges. Droit administratif,  pp. 814-815. 

10 TÁCITO, Caio. "CONSUMIDOR - FALTA DE PAGAMENTO - CORTE DE ENERGIA". Revista de direito administrativo, nº 219, ja./mar. Rio de Janeiro: Editora Renovar, 2000.

11  GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988: interpretação e crítica. 9. ed. São Paulo: Malheiros, 2004.

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*Lucas Gandolfe é advogado e membro da Comissão de Proteção e Defesa do Consumidor, bacharel em Direito pela Faculdade de Direito de Sorocaba (FADI), especialista em Direito Eleitoral pela Pontifícia Universidade Católica - MG e Extensão em Aspectos Legais nas Relações de Consumo pela Fundação Getulio Vargas.