O papel do GAFI em relação à lavagem internacional de dinheiro: uma visão crítica

O Grupo de Ação Financeira contra a Lavagem de Dinheiro e o Financiamento do Terrorismo (GAFI) foi projetado para ser um corpo de trabalho intergovernamental de "consultores" que estabelecem padrões globais, e monitoram seu respectivo cumprimento, para medidas de combate à lavagem de dinheiro e financiamento ao terrorismo (LBC/CFT). Para a realização desta atividade, o GAFI determina procedimentos tipológicos, estabelece Recomendações e promove relatórios de avaliação mútua e a cooperação público-privada¹. Desde o início, a atividade de monitoramento do GAFI consistiu principalmente na auto-avaliação de seus membros, formalizada através do preenchimento de um questionário para relatar o cumprimento formal, pelos respectivos países, das Recomendações do GAFI na promulgação ou melhoria de sua legislação e regulamentos internos. No entanto, posteriormente o GAFI adotou uma abordagem de comando e controle na supervisão da implementação de suas Recomendações, que pode ser melhor visualizada com a publicação de uma lista de Non-Compliant Countries and Territories (NCCTs), que incluía países não-GAFI e apontou jurisdições que não estavam em conformidade com os padrões do GAFI em seus respectivos regimes de LBC/CFT (se existentes).

Nance, criticando esse tipo de abordagem na atividade do GAFI na condução de supervisão contra LBC/CFT, propõe que um método experimentalista de governança deve permear os procedimentos do GAFI para melhorar e revisar cooperativamente seus padrões. A governança experimentalista baseia-se na idéia de aprendizagem social, na qual o resultado, e não a pura adesão, é a diretiva para a devida avaliação da conformidade. Nesse processo, os Estados e instituições envolvidos na implementação dos objetivos do GAFI devem ter autonomia para implementar os padrões globais de LBC/CFT da maneira que acharem mais apropriada, considerando suas próprias peculiaridades e contextos. Posteriormente, os resultados obtidos devem ser compartilhados entre os outros membros para que os resultados sejam devidamente avaliados e os métodos utilizados para alcançá-los sejam igualmente compartilhados para promover o aprendizado coletivo obtido em cada experiência. Nance argumenta que, dado que alguns procedimentos do GAFI já seguem essa abordagem, o mesmo pode ser considerado uma instituição-modelo de governança experimentalista. Nance destaca o processo de avaliação mútua, em que os estados avaliam o desempenho uns dos outros em uma revisão por pares, avaliando seus respectivos resultados e fornecendo feedback sobre as medidas que podem ser tomadas para aprimorar os resultados².

Os efeitos positivos desse modelo atual de governança também são destacados por Jakobi, que comenta o desenvolvimento de um espaço de segurança transnacional em matéria de LBC/CFT pelo GAFI. De acordo com Jakobi, as parcerias público-privadas promovidas pelo GAFI com as instituições financeiras e organizações internacionais relevantes fornecem um método mais amplo e realista para melhorar o cumprimento dos padrões globais de LBC/CFT. Jakobi também destaca, sob essa perspectiva, a governança multilateral deste regime de LBC/CFT, dada a presença de Organismos Regionais do Tipo GAFI, que "visam garantir a implementação adequada das Recomendações globais do GAFI em nível regional". O espaço de segurança transnacional em matéria de LBC/CFT é, portanto, constituído tanto pela ação coletiva dos atores relevantes como pela harmonização do quadro jurídico que rege as medidas que buscam impedir a lavagem de dinheiro e o financiamento do terrorismo³.

Oliveira, no entanto, apresenta críticas severas ao que ela entende serem as tendências da atividade do GAFI centradas nos EUA. Segundo Oliveira, os EUA começaram a desenvolver medidas de LBC/CFT em seu próprio interesse e, em seguida, empreenderam o GAFI como um projeto para pressionar outros países a seguir sua liderança. Alguns detalhes são importantes para destacar a operacionalização dessa liderança. Oliveira destaca a hegemonia do G7 ao definir agendas globais como a principal ferramenta de orientação a outros países para dar a devida atenção aos assuntos que o G7 considera mais relevantes. Esta vista das agendas globais é retratada em uma reunião separada, na qual apenas membros do G7 participam. Mesmo com o envolvimento de organizações internacionais, Oliveira acusa que "[e]nquanto o G7 funciona como uma aliança política com o importante poder de definição de agendas, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial podem ser vistos como trabalhando na formação do ambiente para atender a esses interesses". Em relação à listagem de NCCTs acima mencionada, Oliveira argumenta que esta é uma tentativa muito clara de marginalização de países que não concordam com esse regime hegemônico. Tal processo de marginalização foi, quando ocorreu a listagem de NCCTs, operado através da ameaça de limitar o acesso desses países aos mercados financeiros em condições iguais às jurisdições "compatíveis com o GAFI"⁴.

Duyne, Harvey e Gelemerova, por sua vez, têm críticas mais detalhadas ao papel e ao funcionamento do GAFI. Argumenta-se que o GAFI se tornou uma organização autoritária que impõe regras e sanções de legitimidade muito questionáveis. O papel do GAFI como governante é criticado por Duyne, Harvey e Gelemerova, dada a falta de responsabilização por e divisão adequada de tarefas que podem resultar em imposições materiais a Estados. Em suma, o próprio plenário do GAFI promulga as Recomendações, avalia seu cumprimento e, nos casos em que considera ter um cumprimento insuficiente, pressiona outros países a estabelecer um controle rígido sobre as transações que envolvem essas jurisdições não conformes, o que aumenta consideravelmente os custos para a realização de negócios internacionais e, consequentemente, pode prejudicar a economia de tais países.

O questionamento da legitimidade do GAFI levantado por Duyne, Harvey e Gelemerova se deve à falta de personalidade jurídica e de reconhecimento prévio, pelo direito internacional, de seu direito de conduzir suas atividades. Consequentemente, Duyne, Harvey e Gelemerova veem uma falta de accountability muito severa em relação à atividade do GAFI, uma vez que, como não há personalidade jurídica, ninguém pode ser processado e levado a tribunal nos casos em que sua avaliação é equivocada (e, consequentemente, indevida) e causa enormes danos à economia de um país. Além disso, dentro da estrutura do GAFI, não há departamento superior ao plenário para apelar caso um país discorde da(s) decisão(ões) tomada(s) em seu (des)favor. Esse problema é agravado pela falta de transparência nos procedimentos do GAFI. Duyne, Harvey e Gelemerova dão o exemplo da composição e horário de trabalho do Grupo de Revisão da Cooperação Internacional, que são desconhecidos, embora esse grupo realize inspeções locais e faça parte muito importante do convencimento pré-processual do plenário⁵.

Como afirma Nance, "[os d]etratores retratam o GAFI como uma agência reguladora global de facto sem rosto [e] irresponsável"⁶. Se a interpretação experimentalista de Nance do funcionamento do GAFI for correta, isso seria uma suposição imprecisa (para dizer o mínimo), já que as avaliações mútuas seriam um mecanismo eficaz que oferece autonomia suficiente para cada país decidir sua melhor abordagem para enfrentar os problemas da lavagem de dinheiro e do financiamento ao terrorismo e, ao mesmo tempo, revisar e adaptar com flexibilidade suas metodologias ao seu próprio contexto. Por conseguinte, a integração de atores privados e organizações internacionais à rede do GAFI demonstraria maturidade do sistema ao ponto em que tanto o regulador quanto o regulado sabem como cooperar efetivamente entre si em direção a um objetivo comum. No entanto, dados os fatos descritos neste ensaio a respeito da marginalização das jurisdições "não cooperantes" e da falta de responsabilidade e transparência nos procedimentos do GAFI, uma interpretação tão superficial simplesmente não pode ser aceita. Uma vez que um órgão regulador internacional fica isento de tais aspectos fundamentais de controle democrático - como a transparência - a imposição de sanções, como a "Recomendação" para outros países de dificultar transações internacionais com essas "jurisdições não conformes", é de fato autoritária e, pior, engendrada pelos países de grande poder com o objetivo de seguir seus próprios interesses na agenda global. Finalmente, a falta de accountability do GAFI (como consequência de sua falta de personalidade jurídica) deixa os países potencialmente prejudicados por alguma declaração pública eventualmente equivocada sem autoridade a que recorrer para solicitar compensação ou reversão da decisão injusta.

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