É pouco provável que os constituintes, em 1988, tivessem a noção do protagonismo que o STF viria a adquirir nos tempos atuais.
Houvesse, de fato, uma maior compreensão institucional, muitas decisões relativas à estrutura do STF teriam sido repensadas, em particular a sistemática de escolha dos seus membros, duração no cargo, rol de competências, dentre outras questões.
Parte significativa das polêmicas que envolvem o tribunal tem origem em decisões constitucionais relativas aos pontos mencionados.
Muitas sugestões são trazidas ao debate, com o intuito de qualificar a prestação jurisdicional do STF. Todas costumam esbarrar em fortes resistências.
Algumas derivam da dúvida quanto à possibilidade de trazerem melhoras ou proporcionarem retrocessos. Outras esbarram em questões ligadas ao corporativismo ou na manutenção de espaços de poder.
A falta de consensos mínimos quanto ao modo de aperfeiçoar as instituições democráticas não pode servir de barreira ao surgimento de ideias, sobretudo quando novas formulações se compatibilizem com os objetivos constitucionais permanentes.
Há várias sugestões possíveis, que podem aprimorar o modelo vigente de indicação de ministros ao STF. Nesta oportunidade, proponho uma. Certamente, não é a mais decisiva, mas início por ela, considerando a sua baixa complexidade, reduzido nível de polêmica, fácil implementação, não modificação estrutural do arcabouço vigente e, ao mesmo tempo, a possibilidade de aprimorar o processo de escolha.
Refiro-me à introdução de um interstício temporal mínimo entre a análise do parecer na CCJ e a votação do nome do(a) indicado(a) ao STF, pelo plenário do Senado.
O art. 101, parágrafo único, da CF, poderia ter a sua alteração modificada por emenda constitucional, nos seguintes termos: “Os ministros do STF serão nomeados pelo presidente da República, depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal, não podendo a votação final ocorrer antes de decorridos sete dias da arguição pública do indicado na comissão competente do Senado”.
Vejamos por que a introdução de um interstício temporal entre as votações se mostra relevante, na hipótese de deliberação sobre as candidaturas ao STF.
No sistema vigente, a escolha dos ministros do STF configura um ato administrativo complexo1, pois a consumação da vontade exige a intervenção de órgãos diversos, com autonomia nas respectivas manifestações: o presidente da República, responsável pela indicação e o Senado, incumbido de exercer controle político sobre essa escolha2.
A Constituição limita-se a estabelecer o requisito da aprovação, cabendo ao regimento interno do Senado (art. 383) disciplinar o procedimento de apreciação da indicação. A mensagem presidencial que formaliza a indicação é lida em plenário e encaminhada à CCJ - Comissão de Constituição e Justiça.
O que a Constituição expressamente exige, no art. 52, III, é a realização de arguição pública dos candidatos - a chamada sabatina - e votação secreta. O art. 383, VI do RI detalha que “a reunião será pública, sendo a votação secreta, vedada a justificação ou esclarecimento do voto.”
A sabatina ocorre na CCJ, que é composta por 27 senadores. É importante notar que na CCJ não se delibera propriamente sobre a escolha do(a) candidato(a), mas sobre o parecer relativo à indicação presidencial. É um detalhe relevante, pois impacta no quórum necessário à aprovação do parecer. O art. 109 do RI do Senado prevê que as comissões deliberarão por maioria simples de votos.
De modo diverso ao que se exige na votação posterior no plenário do Senado, o parecer favorável à indicação poderia, em tese, ser aprovado na CCJ por maioria simples. Contudo, na prática parlamentar não é o que ocorre, pois a relevância do ato de arguição dos candidatos faz com que a composição da CCJ seja ampla ou total (27 senadores), o que sempre acaba levando a resultados que equivalem, no mínimo, à maioria absoluta de seus integrantes (pelo menos 14 votos).
A natureza do parecer da CCJ objeto da sabatina não é terminativa. Significa que mesmo no caso de reprovação, a última palavra é do plenário. O fundamento decorre do art. 101, parágrafo único, da CF, que condiciona a aprovação dos candidatos à escolha pela maioria absoluta do Senado, o que exige, pelo menos, 41 votos favoráveis. As votações, tanto na CCJ quanto no plenário, são secretas.
A sabatina é o momento mais relevante da indicação, pois é por meio da arguição pública que os senadores e a sociedade podem compreender a trajetória de vida e a posição dos sabatinados sobre diferentes temas.
É exatamente neste ponto que o processo de escolha tem mostrado maior fragilidade. O motivo é que se gerou um costume de tratar a sabatina como ato meramente formal. Isso fica evidenciado por vários motivos.
A incapacidade de parte dos senadores em formular questões pertinentes, aptas a permitir ao plenário a formação de um juízo seguro sobre a indicação.
Tratar as indicações como ato partidário, no contexto de alianças políticas, formulando questionamentos de caráter atécnico e frequentemente marcados por tom de militância política.
A aceitação, pelos senadores, de respostas vagas ou desviantes, muitas vezes sob o argumento de que o tema será tratado oportunamente no tribunal.
E, principalmente, pela forma rápida como a sabatina acaba sendo conduzida, o que reforça a impressão do seu caráter meramente formal.
A experiência institucional brasileira revela que a prática parlamentar reduz, consideravelmente, a densidade deliberativa da arguição. Ainda que a arguição pública constitua formalmente um momento de escrutínio político e jurídico do indicado, na prática ela tende a ocorrer em intervalo concentrado e, o que é pior: frequentemente é seguida de votação plenária imediata.
Vale dizer, o plenário do Senado não tem tempo de refletir sobre o peso da sua escolha. Considerando que os candidatos podem permanecer no STF até completarem 75 anos de idade, o mínimo que se espera é uma votação refletida e não açodada.
O art. 283, II, “f”, do RI do Senado é categórico e demonstra a inaptidão do modelo: “para inquirição de candidato, cada Senador interpelante disporá de 10 (dez) minutos, assegurado igual prazo para resposta, imediata, do interpelado, facultadas réplica e tréplica, ambas também imediatas, por 5 (cinco) minutos”.
Dez minutos para um(a) senador(a) formar sua convicção sobre uma autoridade, cujo poder poderá influenciar, por décadas, os destinos institucionais do país, não se coaduna, nem de perto, com a relevância do ato.
Copiamos o modelo norte-americano de sabatina pela metade, praticamente o anulando. Enquanto nos EUA as sabatinas dirigidas aos indicados à Suprema Corte podem levar dias, aqui levam horas.
Nos EUA, as audiências de confirmação perante o Senate Judiciary Committee costumam estender-se por quatro ou cinco dias. A comparação evidencia contraste relevante com a prática brasileira, na qual a sabatina no Senado frequentemente se concentra em uma única sessão, ainda que prolongada.
Grave é a natureza contínua dos atos. Passa-se da aprovação do relatório na CCJ diretamente para a votação, definitiva, no plenário do Senado. A impressão que dá é que se deseja logo “livrar-se” da formalidade.
Uma pressa para aprovar e, não raro, lamúrias, por parte de muitos Senadores, de arrependimentos posteriores nas aprovações.
Essa sistemática evidencia um traço recorrente da prática constitucional brasileira: embora a Constituição atribua ao Senado a função de controle político da escolha presidencial para o STF, o procedimento frequentemente assume caráter altamente concentrado no tempo, com sabatinas realizadas em um único dia e votações plenárias ocorrendo imediatamente após a deliberação da comissão.
Essa dinâmica institucional é favorecida por um elemento estrutural do modelo brasileiro: a inexistência de prazo constitucional mínimo para a tramitação da indicação no Senado.
A Constituição apenas exige a aprovação parlamentar por maioria absoluta, sem estabelecer intervalo temporal mínimo entre a indicação presidencial, a realização da sabatina e a votação final. Essa lacuna normativa permite que o procedimento seja conduzido de forma extremamente célere, quando há alinhamento político entre o Executivo e a maioria parlamentar.
Nesse contexto, o modelo brasileiro de escolha dos ministros do STF revela uma tensão característica dos sistemas de freios e contrapesos.
De um lado, o Senado é formalmente investido da função de controlar politicamente a indicação presidencial, funcionando como instância de verificação institucional da adequação do candidato ao cargo.
De outro, a prática parlamentar demonstra que esse controle tende a assumir natureza predominantemente confirmatória, especialmente quando a indicação presidencial encontra ambiente político favorável no Congresso.
A razão de ser do controle pelo Senado é conferir à jurisdição constitucional uma legitimação política transversal, apta a reforçar a legitimação institucional do tribunal3. Todavia, essa importante tarefa depende de um prazo mínimo, razoável, de maturação. Não deve ser conduzida às pressas.
A consequência é a progressiva redução da densidade deliberativa do procedimento, que passa a operar mais como etapa de legitimação institucional da escolha presidencial do que como verdadeiro mecanismo de escrutínio político sobre a composição do tribunal.
Em outras palavras, quando a votação ocorre imediatamente após a sabatina, o procedimento perde densidade deliberativa e o controle político previsto pela Constituição tende a converter-se em mera formalidade de confirmação da escolha presidencial.
Pode-se debater se o interstício de 7 dias que proponho é razoável, longo ou curto. O que parece incontroverso é que votações realizadas de forma imediata e na sequência da sabatina pouco acrescentam ao processo de deliberação parlamentar e acabam por esvaziar o relevante sentido institucional do controle que a Constituição confiou ao Senado.
Caberia ao RI do Senado, da mesma forma, garantir aos Senadores um tempo maior nas suas inquirições. A pressa, neste assunto, não é recomendada.
A regra atual se afasta da relevância do ato de escolha de ministros para o STF. Os tempos atuais bem confirmam essa realidade. A deliberação parlamentar não pode ser demasiado lenta, mas pressupõe tempo razoável de reflexão.
Letargia e pressa podem ter consequências desastrosas. Arguições públicas apressadas e votações açodadas, longe de fortalecer o procedimento constitucional, tendem a esvaziar o próprio sentido do controle atribuído ao Senado. Quando se trata de indicação ao STF, toda cautela é pouca.
_______
1 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 30 ed. São Paulo: Atlas, 2016, p. 136.
2 Art. 101, parágrafo único CF. “Os Ministros do Supremo Tribunal Federal serão nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal”.
3 MAUNZ, Theodor; SCHMIDT-BLEIBTREU, Bruno; KLEIN, Franz; BETHGE, Herbert. Bundesverfassungsgerichtsgesetz: Kommentar. München: Beck, 2015, § 6, Rdn. 3ss., 7ss.