I - Introdução - A judicialização da saúde e o fornecimento de medicamentos por ordem judicial
A judicialização da saúde é crescente em nosso país. O STF vem apresentando balizas para o acesso aos medicamentos por ordem judicial, notadamente nos casos de medicamentos não incorporados. A jurisprudência vem evoluindo desde a STA 175, passando pelo Tema 793 do Supremo até a chegada do Tema 1.234 do mesmo Tribunal.
Ultrapassados mais de 1 ano do julgamento do RE 1.366.2431, que deu origem ao Tema 1.234 do STF, muitas questões práticas para a sua implementação ainda são colocadas em debate, notadamente a efetivação da disponibilização dos medicamentos.
Para além da racionalidade fixada na tese julgada, relacionada precipuamente à competência e à fase de conhecimento do processo judicial, tratou-se, também, do modo de efetivação e do cumprimento de decisões judiciais.
Isso porque o Tema 1.234 do STF vedou expressamente a disponibilização de verbas públicas diretamente à parte interessada2, a fim de que ela promovesse, por conta própria, a compra do medicamento com base no valor praticado no mercado do público em geral, com posterior prestação de contas nos autos judiciais.
Essa vedação fica cristalina no trecho do acórdão que menciona que: “sob nenhuma hipótese, poderá haver pagamento judicial às pessoas físicas/jurídicas acima descritas em valor superior ao teto do PMVG, devendo ser operacionalizado pela serventia judicial junto ao fabricante ou distribuidor”.
Essa prática, além de ser muito comum nos Tribunais de todo país, é discutida desde 2008, quando se afetou para julgamento o REsp 1.069.810/RS. Na oportunidade, o STJ realizou uma ponderação entre o direito à vida e o planejamento orçamentário público, editando a tese do Tema 84, em que se flexibilizou a impenhorabilidade das verbas públicas, e autorizou o bloqueio de verbas.
A vedação trazida pelo Tema 1.234 revela-se salutar, na medida em que impede a compra de medicamentos no varejo, com preços superiores aos previstos no PMVG - Preço Máximo de Venda ao Governo e que seriam praticados pelas compras públicas. É que além da economicidade decorrente da compra em escala, o valor de venda de medicamentos aos entes federativos deve respeitar a tabela do PMVG divulgado pela CMED - Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos.
Por outro lado, a vedação à essa prática gerou um vazio na efetivação das decisões judiciais, eis que era costume o bloqueio de valores com a disponibilização desse numerário à parte. Atualmente, após a realização do bloqueio judicial, as decisões judiciais determinam que o ente federado disponibilize o medicamento à parte. No entanto, a compra dos medicamentos pelos entes não é medida simples e conta com rígidos trâmites da lei 14.133/21.
Para agravar a situação, a lei 14.133/21 veio a tratar da fase interna da licitação em minúcias, exigindo, inclusive, a segregação de funções (art. 7º, §1º). Esses requisitos mais rígidos impossibilitam qualquer aquisição célere pela Administração Pública, ainda que haja uma ata de registro de preços em vigor, tendo em vista as exigências do art. 86, §2º, da referida lei.
É do contraste entre a urgência da efetivação da decisão judicial, a justificável morosidade da contratação pública, a necessária observância do PMVG e dos princípios da ordem econômica que nasce a proposta objeto desse artigo.
II - Da proposta de utilização do PNCP para garantir o efetivo cumprimento das decisões de fornecimento de medicamentos
Como se percebe, o Tema 1.234 do STF não vedou a realização do bloqueio em si - caso contrário, o Tema 84, STJ, deveria ser cancelado -, mas sim a disponibilização do dinheiro à parte interessada para que ela compre nas farmácias em geral o medicamento pretendido e posteriormente preste contas nos autos, como usualmente era realizado e ultrapassava o mencionado PMVG.
A simples realização do bloqueio ainda se revela viável, de maneira excepcional, caso o Ente responsável não forneça o bem da vida pretendido no prazo estabelecido. Em diversas ocasiões, o prazo fixado pelo juízo, em razão da urgência da parte, é diminuto, enquanto a contratação pública é, como apontado, mais burocrática.
Também se mostra problemática a determinação judicial de bloqueio de verbas do ente federativo responsável pela compra de medicamentos, seguida da imposição de que outro ente integrante do SUS efetive a aquisição com aquele valor bloqueado. Ao contrário da busca pela solução, gera-se um outro problema, qual seja, a realização da contratação e efetivação da despesa sem prévio empenho, conduta vedada pelo art. 60 da lei 4.320/64, e tudo isso sob uma promessa de levantamento dos valores judiciais futuramente.
À toda evidência, a demora do fornecimento do medicamento decorre do processo de contratação pública em si, e não da vontade de determinado ente cumprir ou não uma decisão judicial.
Diante disso, sugere-se neste artigo a criação de um fluxo para cumprimentado das decisões judiciais à luz do Tema 1.234, com a realização de consulta ao Portal Nacional de Contratações Públicas, garantindo o PMVG e os princípios da ordem econômica.
Após o bloqueio de verbas públicas para efetivar a compra de algum medicamento, o juízo responsável pelo processo judicial deve remeter o feito ao NATJUS - Núcleo de Apoio Técnico do Judiciário, para que seja realizada a busca de fornecedores, distribuidores ou fabricantes. Propõe-se que essa consulta seja realizada através do Portal Nacional de Contratações Públicas, o PNCP, trazido com a lei 14.133/21.
Essa competência não é inédita e encontra guarida na recomendação 146/23 do CNJ, anterior a própria edição do Tema, cujo art. 3º, §2º, prevê que: “a consulta dos produtos com ata de registro de preço em vigor poderá ser realizada pelos NatJus locais”.
Esse protagonismo dos órgãos auxiliares do juízo foi referendado pelo Supremo no acórdão do Tema 1.234, que expressamente apontou que cabe ao juízo determinar ao fornecedor que entregue o medicamento, sempre respeitando o teto do PMVG:
“caso seja apontada dificuldade operacional de aquisição, o(a) juiz(a) deverá determinar diretamente ao fornecedor que entregue o medicamento ao ente federativo que suportou o ônus de fornecimento nos autos, seguindo o art. 11, § 2º, da Recomendação CNJ nº 146/2023 (...) Em qualquer situação, eventuais discussões sobre o preço do medicamento, a cargo dos distribuidores, fornecedores, fabricantes e representantes, não podem servir de empecilhos para o fornecimento do fármaco ao jurisdicionado.
(...) o(a) magistrado(a) deverá determinar que o valor de venda do medicamento seja limitado ao preço com desconto, proposto no processo de incorporação na Conitec (...) ou valor já praticado pelo ente em compra pública, aquele que seja identificado como menor valor, tal como previsto na parte final do art. 9º na Recomendação CNJ nº 146/2023. Sob nenhuma hipótese, poderá haver pagamento judicial às pessoas físicas/jurídicas acima descritas em valor superior ao teto do PMVG”.
A identificação do fornecedor pelo NATJUS, órgão técnico por excelência, é medida salutar para pesquisa, na medida em que usualmente a parte se vale do nome comercial do medicamento, ou mesmo do seu princípio ativo, e não da nomenclatura técnica farmacológica.
Essa medida garante a aquisição de medicamentos de fornecedores idôneos, com habilitação técnica, fiscal, jurídica, trabalhista, social e com a limitação de preços do PMVG, sem que haja desperdício de verba pública (art. 62 e seguintes da lei 14.133/21 e art. 195, §3º, CRFB). Garante-se, também, que aquele fornecedor já se revela como um contratante da Administração e tem disposição a praticar o PMVG.
Em outras palavras, a utilização do PNCP para o efetivo cumprimento do Tema 1.234 garante que o fabricante, fornecedor ou distribuidor escolhido tem todos os requisitos de habilitação exigidos para a contratação com o Poder Público, tendo em vista que ele já está incluído em algum processo licitatório vigente.
O segundo benefício deste fluxo é a necessária observância do teto do PMVG. Como o fornecedor já tem contrato com algum ente federado, ele já está praticando preço condizente com o PMVG. O terceiro benefício está relacionado com a garantia da preservação da ordem econômica.
O preço de aquisição não vai ser determinado pelo Poder Judiciário, mas sim aquele apresentado pelo fornecedor na contratação já registrada no PNCP, garantindo a livre iniciativa e a propriedade privada, com a observância do PMVG. Também não haverá a possibilidade de a pessoa jurídica apresentar discussão quanto ao preço, em razão de ter sido ele próprio quem apresentou a sua proposta no ambiente licitatório.
Cumpre salientar que, no âmbito da Procuradoria Geral do Município do Rio de Janeiro, foram realizados alguns testes e a utilização do PNCP para a identificação do fornecedor se revelou uma medida simples, até mesmo para os operadores do Direito, cuja expertise não é farmacêutica, nem tecnológica.
O segundo passo do fluxo aqui proposto consiste na expedição de um ofício do Poder Judiciário a qualquer um dos fornecedores encontrados pelo NATJUS no PNCP. Não há a necessidade de se buscar o valor mais vantajoso, já que todos aqueles contratados pela Administração atendem, necessariamente, ao PMVG.
Além disso, não há a necessidade de se avaliar se há ata de registro de preço em vigor. O contato via judicial pode ser realizado com qualquer fornecedor que esteja disposto a entregar o medicamento pelo preço que outrora fora praticado com a Administração, mesmo que o contrato de fornecimento do bem já tenha cessado.
E, por se tratar de pedido de entrega de bem, decorrente diretamente de um processo judicial, não se tem presente nenhuma das amarras do processo licitatório, nem mesmo aqueles relacionados a necessidade de realização da fase interna de um procedimento de adesão à ata (art. 86, §2º, lei 14.133/21).
Nesse ofício a ser enviado ao fornecedor, distribuidor ou fabricante do medicamento, será indicado o contrato ou a ata de registro de preços que ele celebrou com a Administração, bem como a excepcionalidade do pedido de fornecimento do bem, decorrente de um processo judicial em curso.
Indicar-se-á, ainda, que o fornecedor será remunerado logo após a entrega do medicamento, com o valor já bloqueado pelo juízo, garantindo-se a ausência de risco de inadimplemento.
Será indicada, também, a medida consistente no terceiro passo do fluxo aqui proposto, qual seja, o local de entrega do bem. É que diversos medicamentos possuem condições especiais de armazenamento3, sem as quais há o risco de ocorrer o seu perecimento.
O local de entrega do medicamento pelo fornecedor, distribuidor ou fabricante, para posterior retirada pela parte interessada, deverá se dar no dispensário médico do Ente responsável pelo fornecimento do bem em questão.
Pressupõe-se que, apesar da ausência de medicamentos para o fornecimento a determinado paciente, o Ente responsável tenha, ao menos, as condições para recebe-lo, tendo em vista que, em algum momento alhures deveria ter estocado o bem.
Em se tratando de medicamento não incorporado, a sua entrega deve ser realizada conforme as regras de ressarcimento trazidas pelo Tema 1.234. O Supremo previu que nos casos de medicamentos não incorporados com tratamento anual em valor acima de 210 salários-mínimos, o seu custeio deverá ser suportado pela União. Nos casos abaixo desse valor, o Estado é o ente responsável, ora com uma cota de ressarcimento pela União, ora com custeio total.
Uma vez entregue o medicamento na farmácia/dispensário do Ente responsável, caberia ao fornecedor ou fabricante dar início ao quarto passo da proposta aqui tratada. Isto é, caberia ao interessado simplesmente informar nos autos do processo judicial a entrega daquele medicamento no local indicado no ofício, a fim de se ver ressarcido do valor do bem.
Acredita-se que o fluxo proposto nesse artigo possa equalizar os direitos e interesses em rota de colisão nos processos judiciais que visem o fornecimento de medicamentos.
III - Conclusão
Conforme exposto ao longo desse artigo, a urgência na efetivação do direito fundamental à vida e à saúde, com o fornecimento de medicamentos para determinado indivíduo em processo judicial quase nunca se alinha às etapas bem fixadas do processo de contratação pública, sobretudo após a lei 14.133/21.
O presente trabalho teve por finalidade apresentar uma proposta inovadora para um problema igualmente novo, qual seja, a impossibilidade trazida pelo Tema 1.234, STF de se entregar recursos públicos para que certo litigante judicial adquira, por via própria, o medicamento pretendido. Indicou-se, em linhas gerais, os quatro passos da proposta aqui trazida para efetivar a decisão judicial após a realização do bloqueio judicial.
Em primeiro lugar, sugere-se a remessa do feito ao NATJUS local para que seja realizada uma pesquisa no PNCP sobre quais os fornecedores ou fabricantes do medicamento. Nessa etapa, o órgão analisará o valor praticado por esse fornecedor, que necessariamente já atenderá ao PMVG.
Em segundo lugar, será expedido um ofício judicial, no bojo do processo, para que o fornecedor - qualquer um deles - entregue o medicamento pretendido. Essa entrega deverá se dar, em terceiro lugar, na farmácia do Ente responsável pelo fornecimento do bem.
Por fim, caberia ao fornecedor que entregou o medicamento em questão simplesmente peticionar nos autos do processo judicial, com a informação e o recibo de entrega do bem, para que recebesse o valor bloqueado pelo juízo.
Assim, garante-se a ponderação entre o direito à vida e saúde com o planejamento público, economicidade, e aquisição de bens com fornecedores e fabricantes idôneos e que atendam aos requisitos da lei 14.133/21, sem que se onere demasiadamente nenhuma das partes. Além disso, estará se garantido os princípios da ordem econômica, eis que o preço de aquisição foi estabelecido pelo próprio fornecedor quando da adesão ao processo licitatório, evitando-se preços atribuídos pelo Poder Judiciário.
Espera-se que a medida aqui proposta venha a contribuir na efetivação de diversas decisões judiciais e evitar que o Tema 1.234 do STF morra de cura.
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1 Disponível aqui.
2 Em nova decisão de 26/8/2025, o Ministro Gilmar Mendes reforçou a “a proibição de repassar dinheiro à parte autora para comprar o medicamento de forma privada”. Disponível aqui.
3 Embora não se trate de medicamento propriamente dito, a vacina da COVID-19 deveria, necessariamente, ser armazenada em refrigeradores de alta potência, conforme retratado na seguinte reportagem. Disponível aqui.