1. Introdução e contexto
O transporte de cargas ocupa posição central na organização econômica de países de grande dimensão territorial. No Brasil, essa relevância assume proporções ainda maiores em razão da extensão continental do território, da dispersão geográfica da produção e da forte dependência da logística para a competitividade das cadeias produtivas.
Apesar dessa importância, a matriz logística brasileira permanece fortemente concentrada no transporte rodoviário de cargas. Essa predominância resulta de elementos estruturais, econômicos, institucionais e regulatórios que distorcem o ambiente competitivo entre modais.
Ocorre que o mercado de transporte rodoviário de cargas opera sob conjunto relevante de externalidades negativas. Parte significativa dos custos da atividade, como desgaste da infraestrutura rodoviária, impactos ambientais, acidentes, informalidade e jornadas excessivas, não é plenamente internalizada pelos agentes econômicos, sendo absorvida pela sociedade, pelo setor público ou pelos próprios trabalhadores.
Quando externalidades dessa natureza não são adequadamente internalizadas, o sistema de preços deixa de refletir o custo econômico real da atividade, distorcendo decisões privadas de contratação, investimento e escolha modal. É dessa dinâmica que emerge o que aqui se convenciona chamar de “Ciclo Estrutural Perverso do Transporte Rodoviário de Cargas”: processo de retroalimentação no qual excesso estrutural de oferta, competição por preço, informalidade e subprecificação do frete reforçam mutuamente a predominância do modal rodoviário, inibindo soluções multimodais e investimentos em modais mais eficientes para operações de média e longa distância, conforme ilustrado graficamente na Figura 1, a seguir.
O presente artigo sustenta que o transporte multimodal representa um caminho estrutural mais adequado para a superação progressiva das distorções da matriz logística brasileira. A política de piso mínimo de frete, compreendida como instrumento emergencial necessário diante das limitações de fiscalização e da informalidade do setor, deve caminhar em paralelo com políticas públicas que incentivem ativamente o desenvolvimento multimodalidade no país.
2. Externalidades e seus impactos
Segundo o Plano Nacional de Logística 2050, aproximadamente 65% de toda a carga transportada no país utiliza rodovias. Quando desconsiderados o transporte ferroviário de minério de ferro e a cabotagem de petróleo, essa participação alcança aproximadamente 86% da matriz logística nacional (HUERTAS, 2013). As externalidades associadas a essa concentração manifestam-se em diferentes dimensões.
No campo da segurança viária, estimativas do IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada indicam que os acidentes de trânsito geraram custos próximos de R$ 40 bilhões anuais (FRAGOSO JUNIOR; GARCIA, 2019). No campo das condições de trabalho, pesquisa da CNT - Confederação Nacional do Transporte aponta que 61,1% dos motoristas dirigem mais de nove horas por dia (CNT, 2019), enquanto estudos da USP - Universidade de São Paulo e da UNIFESP - Universidade Federal de São Paulo indicam que 27% dos caminhoneiros relatam acidentes relacionados à fadiga (MORENO et al., 2006). No campo ambiental, o setor consumiu 34,6 bilhões de litros de diesel em 2023, com despesa estimada de R$ 200,8 bilhões (GO ASSOCIADOS, 2026).
As externalidades fiscais são igualmente relevantes. Estima-se que 43% do transporte rodoviário de cargas opere na informalidade, movimentando R$ 351,8 bilhões fora dos mecanismos formais de controle, com perdas tributárias anuais entre R$ 31,3 bilhões e R$ 34,1 bilhões (GO ASSOCIADOS, 2026).
Quando parcela significativa desses custos não é refletida no preço do frete, cria-se ambiente de subprecificação estrutural do transporte rodoviário. O transporte por caminhões passa a aparentar vantagens econômicas que não decorrem de maior eficiência sistêmica, mas da transferência indireta de custos para terceiros, fenômeno reconhecido pela teoria econômica como falha de mercado decorrente de externalidades negativas (PIGOU, 1920).
Sob a ótica jurídico-regulatória, a competição entre modais deixa de ocorrer em bases simétricas. Enquanto modais intensivos em infraestrutura operam sob estruturas regulatórias rígidas e elevados investimentos fixos, o transporte rodoviário apresenta maior flexibilidade operacional, menor barreira de entrada e significativa dificuldade de fiscalização. Esse cenário aproxima o debate da teoria do second best: na presença de múltiplas falhas de mercado coexistentes, a eliminação isolada de um único mecanismo regulatório pode não produzir maior eficiência econômica e, em certas circunstâncias, pode ampliar distorções já existentes (LIPSEY; LANCASTER, 1956).
3. A dificuldade estrutural de fiscalização e o piso de frete como resposta emergencial necessária
A correção ideal das externalidades do transporte rodoviário pressupõe a precificação direta dos custos transferidos à sociedade: tributos sobre emissões, cobranças pelo desgaste das vias proporcionais ao peso por eixo e penalidades efetivas pelo descumprimento das normas de jornada. A implementação desses instrumentos, contudo, enfrenta obstáculos estruturais de difícil superação no curto prazo, configurando o que se pode denominar falha regulatória estrutural.
Quatro fatores condicionantes explicam essa limitação. Primeiro, a dimensão da malha rodoviária nacional, com mais de 1,7 milhão de quilômetros, torna o monitoramento contínuo operacionalmente inviável sem investimentos substanciais em infraestrutura de controle. Segundo, a fragmentação extrema do setor, composto por centenas de milhares de transportadores autônomos operando com um ou poucos veículos, torna proibitivos os custos de fiscalização individualizada. Terceiro, a elevada informalidade faz com que 43% do setor permaneça invisível aos instrumentos regulatórios convencionais, de modo que a precificação das externalidades tende a incidir apenas sobre a parcela formal, gerando distorção adicional entre operadores formais e informais. Quarto, a heterogeneidade das externalidades torna sua mensuração individualizada tecnicamente inviável na escala necessária.
Diante dessas condicionantes, a política de piso mínimo de frete pode ser compreendida, à luz da teoria do second best (LIPSEY; LANCASTER, 1956), como instrumento emergencial necessário e adequado ao contexto institucional brasileiro. Ao estabelecer um patamar mínimo de remuneração, o instrumento reduz o incentivo à competição predatória fundada na transferência de custos sociais para terceiros, aproximando, ainda que de forma indireta, o preço privado do custo social da atividade.
Assim, a política de piso mínimo e a construção progressiva de instrumentos mais adequados de precificação das externalidades não são alternativas excludentes. Devem caminhar em paralelo, cada uma no ritmo que as condições institucionais permitem.
4. Políticas públicas e o transporte multimodal como solução de eficiência
A sustentação do piso mínimo de frete como instrumento emergencial necessário não dispensa, e na verdade exige, a construção simultânea de políticas públicas que atuem sobre as causas estruturais das distorções identificadas.
A título de exemplo, o transporte rodoviário de cargas é beneficiário histórico de conjunto expressivo de subsídios que não encontram equivalente nos modais ferroviário, hidroviário e de cabotagem, como as subvenções ao diesel importado exclusivamente ao transporte rodoviário de cargas.
Também sob o prisma das políticas públicas, os programas de renovação de frota que não incluam mecanismo compulsório de sucateamento dos veículos substituídos produzem efeito paradoxal, pois ao financiar a aquisição de veículos novos sem retirar os antigos de circulação, ampliam artificialmente a oferta total de transporte rodoviário, reduzem o preço médio do frete e alimentam o ciclo estrutural perverso identificado neste artigo.
Uma possibilidade, para efeito de contenção dessas e de outras políticas não isonômicas entre as modalidades de transporte, seria o reconhecimento de que as operações de transporte multimodal realizadas por OTM habilitado possuem natureza jurídica e econômica distinta do transporte rodoviário de carga lotação precisa ser refletido no tratamento regulatório aplicável à política de pisos mínimos de frete. A aplicação indiscriminada dos parâmetros do piso sobre operações multimodais eleva artificialmente o custo das etapas rodoviárias integradas, tornando o multimodal menos competitivo frente ao transporte rodoviário puro e alimentando o mesmo ciclo estrutural perverso que o piso pretende corrigir.
O transporte multimodal foi incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro pela Lei nº 9.611, de 1998, como instrumento voltado à racionalização da logística nacional. Nesse modelo, um único Operador de Transporte Multimodal assume responsabilidade contratual integral pela cadeia logística, combinando dois ou mais modais desde a origem até o destino final da carga.
Nesse arranjo, o transporte rodoviário concentra-se nas pontas de coleta e distribuição local entre centros produtores, terminais intermodais, ferrovias, hidrovias, portos e centros consumidores. Essas operações possuem dinâmica econômica substancialmente distinta do transporte rodoviário de longa distância: menores distâncias, maior previsibilidade logística, redução de tempos improdutivos e menor incidência de quilometragem vazia.
A relevância econômica desse ponto é expressiva. No transporte rodoviário de longa distância, parcela significativa do custo operacional decorre da ociosidade dos ativos e da elevada incidência de viagens de retorno sem carga. A literatura especializada indica índices de viagens vazias entre 15% e 25% em sistemas eficientes (ATRI, 2023; EUROSTAT, 2023), enquanto no Brasil esse índice alcançou 46% dos caminhões no Estado de São Paulo (SILVEIRA, 2009). Nas operações multimodais, a sincronização com corredores logísticos estruturados, além de incentivar modelos operacionais cada vez mais eficientes e sem tempos e processos improdutivos, reduz esses índices de viagens vazias significativamente, gerando ganhos de eficiência que se distribuem por toda a cadeia produtiva.
5. Conclusões e recomendações
A análise desenvolvida ao longo deste artigo permite sustentar que o transporte multimodal representa, no campo das políticas públicas, um caminho estrutural mais adequado para a superação progressiva das distorções da matriz logística brasileira. Os ganhos de eficiência associados à intermodalidade produzem benefícios que se distribuem por toda a cadeia produtiva e pela sociedade, na forma de menores custos logísticos, menor degradação da infraestrutura, redução de emissões e melhores condições de trabalho.
A política de piso mínimo de frete, compreendida à luz das limitações institucionais reais do Estado brasileiro para fiscalizar e precificar adequadamente as externalidades do setor rodoviário, configura instrumento emergencial adequado e necessário no momento presente. A fragmentação extrema do setor, a elevada informalidade, a extensão da malha rodoviária nacional e a heterogeneidade das externalidades geradas tornam inviável, no curto e médio prazo, a implementação de instrumentos de precificação direta suficientemente abrangentes. O piso de frete cumpre, nesse contexto, função legítima de contenção da competição predatória baseada na transferência de custos sociais para terceiros.
Piso mínimo e agenda de incentivo à intermodalidade não são alternativas em tensão. São políticas complementares que devem avançar simultaneamente. Dessa agenda paralela, apresenta-se exemplos de medidas se destacam como capazes de produzir efeitos estruturais: (i) o tratamento regulatório diferenciado para as operações de transporte multimodal realizadas por OTM habilitado, reconhecendo sua natureza distinta da carga lotação e utilizando o CT-e Multimodal como critério objetivo de diferenciação; (ii) a revisão da política de incentivos ao diesel com o estabelecimento de tratamento isonômico entre modais, eliminando assimetria que aprofunda as distorções concorrenciais; e (iii) a exigência de sucateamento comprovado como condição para os benefícios de renovação de frota, contendo o crescimento artificial da oferta rodoviária.
Essas medidas, combinadas com o fortalecimento progressivo da capacidade fiscalizatória do Estado sobre as externalidades do transporte rodoviário, constituem a agenda regulatória necessária para que o Brasil construa, ao longo do tempo, uma matriz logística mais eficiente, mais integrada e mais justa, com ganhos sustentáveis para toda a sociedade.
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