Uma contratação de R$ 261 milhões pode representar parcela limitada da capacidade financeira da União e, simultaneamente, superar o orçamento anual de um Município de pequeno porte. O valor é idêntico, mas seus efeitos sobre a gestão pública são profundamente distintos. Essa assimetria suscita uma questão central: o risco de corrupção pode ser medido exclusivamente pela expressão financeira do contrato?
A lei 14.133/21, em seu art. 6º, inciso XXII, define obras, serviços e fornecimentos de grande vulto, originalmente associados a valores superiores a R$ 200 milhões. Com a atualização prevista no art. 182, o decreto 12.807/25 elevou esse referencial para R$ 261.968.421,04, vigente em 2026. O art. 25, § 4º, determina que o edital dessas contratações preveja a implantação de programa de integridade pelo licitante vencedor, no prazo de seis meses da celebração contratual. O art. 22, § 3º, também exige matriz de alocação de riscos para obras e serviços dessa magnitude, além das contratações integradas e semi-integradas.
A legislação nacional associa expressividade econômica a mecanismos adicionais de prevenção. Entretanto, a dimensão financeira não traduz, necessariamente, a exposição institucional de cada ente público.
As desigualdades fiscais entre os Municípios evidenciam essa insuficiência. A capacidade de investimento depende da arrecadação própria, das transferências constitucionais e das obrigações permanentes. Comparações consistentes exigem consulta às leis orçamentárias e aos registros disponibilizados ao público em geral, p.ex., o FINBRA/SICONFI, com identificação do exercício e dos critérios contábeis utilizados. Ainda assim, contratações inferiores ao patamar federal podem comprometer recursos essenciais, por óbvio, vinculados a realizações de ações ou programas que vão ao encontro do interesse público primário.
A materialidade da despesa não se confunde com a probabilidade de irregularidades. Um ajuste de menor expressão pode apresentar vulnerabilidades significativas, enquanto outro, economicamente elevado, pode contar com salvaguardas eficazes. O preço revela a dimensão da contratação; a avaliação institucional identifica os riscos que precisam ser enfrentados.
O problema alcança o próprio desenho constitucional das competências legislativas. A Constituição Federal, no art. 22, inciso XXVII, atribui à União competência privativa para estabelecer normas gerais de licitação e contratação. Essa prerrogativa convive com a autonomia municipal assegurada pelos arts. 18 e 30, incisos I e II, que autorizam a disciplina de assuntos de interesse local e a suplementação da legislação federal e estadual, quando cabível.
A classificação de uma regra como geral ou específica depende de seu conteúdo, finalidade e alcance federativo, não apenas da denominação adotada. As disposições nacionais estabelecem parâmetros vinculantes de uniformidade, enquanto a competência suplementar permite contemplar peculiaridades administrativas, respeitadas a isonomia, a proporcionalidade, a segurança jurídica e a competitividade.
Essa compreensão encontra respaldo no RE 1.410.340 AgR/SP, julgado pela segunda turma do STF, sob relatoria do ministro Dias Toffoli, em 25 de setembro de 2023. Ao examinar legislação de São José do Rio Preto, o colegiado reconheceu espaço para a competência suplementar municipal na disciplina de programas de integridade, admitindo a adequação do montante de incidência da exigência às particularidades econômicas, financeiras e orçamentárias locais.
O julgamento evidencia que a uniformidade das normas gerais não elimina a possibilidade de disposições municipais específicas, observados os limites constitucionais. Seu alcance, contudo, permanece vinculado à controvérsia examinada, sem representar autorização genérica para modificar o regime nacional de contratações.
Há diferença jurídica entre preservar o conceito federal de grande vulto e estabelecer critérios locais para exigir mecanismos de integridade. A possibilidade reconhecida pelo STF não implica liberdade irrestrita para alterar os demais efeitos associados à classificação nacional.
O precedente, entretanto, merece reflexão direcionada a questão decisiva: a validade constitucional de parâmetro monetário não assegura sua eficácia preventiva.
Substituir o limite federal por cifra municipal, desacompanhada de diagnóstico, apenas desloca o problema. A legislação local deve considerar não somente o montante contratado, mas sua relevância orçamentária, a criticidade do objeto e as vulnerabilidades institucionais demonstradas.
O reconhecimento da competência legislativa municipal não encerra o debate sobre a integridade nas contratações públicas. Inaugura responsabilidade adicional: demonstrar que as escolhas normativas correspondem a vulnerabilidades concretas, e não apenas à reprodução de parâmetros monetários.
A constitucionalidade legitima a atuação legislativa; a proporcionalidade orienta seus limites; a efetividade exige resultados verificáveis. É nessa convergência que a autonomia municipal deixa de representar simples prerrogativa federativa para constituir instrumento de responsabilidade pública.
A competência suplementar permite construir respostas orientadas por evidências. Nesse contexto, ganha relevância a edição de legislação municipal específica, fundamentada em matrizes públicas de relevância e risco, capazes de relacionar impacto financeiro, essencialidade dos serviços, complexidade da contratação, histórico de ocorrências e fragilidade dos controles.
Essas matrizes devem funcionar como instrumentos complementares de fundamentação legislativa e orientação administrativa, sem substituir os pressupostos objetivos de incidência das obrigações legais. Sua metodologia precisa estabelecer indicadores verificáveis, critérios previamente conhecidos, responsabilidades institucionais e revisão periódica.
Eventuais exigências dirigidas aos particulares devem observar fundamento jurídico compatível com as normas gerais, justificativa proporcional e preservação da disputa competitiva. A avaliação de riscos não pode converter-se em autorização para restrições casuísticas ou imprevisíveis.
A liberdade legislativa exige motivação técnica. Sua legitimidade depende da demonstração de que as medidas escolhidas são necessárias, adequadas e compatíveis com o interesse público.
A discussão revela outra contradição institucional. A Administração exige dos contratados padrões de conformidade, mas nem sempre dispõe de estruturas internas suficientemente organizadas para identificar falhas, prevenir irregularidades e assegurar respostas tempestivas.
A legislação nacional atribui à alta administração responsabilidade pela governança, gestão de riscos e controles preventivos. Esses encargos pertencem ao poder público e não podem ser transferidos às empresas contratadas.
Códigos de conduta, canais de denúncia e procedimentos empresariais de conformidade perdem parte de sua eficácia quando encontram órgãos públicos desprovidos de segregação de funções, fiscalização qualificada e mecanismos efetivos de responsabilização.
A ausência de programa público equivalente não invalida automaticamente as obrigações impostas ao contratado. Também não se exige identidade absoluta entre instrumentos de integridade públicos e privados, sujeitos a regimes jurídicos distintos. O que se impõe é coerência institucional entre os padrões exigidos dos particulares e a capacidade preventiva demonstrada pela Administração.
A resolução 305/25 do Conselho Nacional do Ministério Público reforça a importância da atuação preventiva e do diagnóstico institucional. Ao recuperar levantamento do Conselho Nacional de Controle Interno, divulgado em 2022, registra que mais de 90% dos Municípios não possuíam programas de integridade e quase 60% não haviam regulamentado a lei Anticorrupção.
Esses indicadores retratam o período pesquisado e não dispensam diagnósticos atualizados. Sua relevância está em evidenciar a dimensão do desafio institucional e a necessidade de superar iniciativas exclusivamente formais.
A orientação preventiva valoriza mecanismos operantes, transparência, acompanhamento de resultados e medidas corretivas. A atuação do Ministério Público, em diálogo com gestores e órgãos de controle, pode estimular esse aperfeiçoamento, respeitadas as competências constitucionais de cada instituição.
O controle social amplia a legitimidade dessas escolhas. Consultas públicas, audiências e canais de manifestação podem revelar fragilidades não identificadas pelos relatórios técnicos, especialmente em contratações relacionadas a serviços essenciais. A participação popular complementa avaliações especializadas e favorece a fiscalização dos resultados.
Nesse cenário, a legislação municipal deve prever duas frentes complementares: mecanismos proporcionais de integridade nas relações contratuais e aperfeiçoamento permanente da governança interna.
A primeira demanda atenção aos limites da competência suplementar e à preservação da disputa concorrencial. A segunda exige planejamento, fiscalização, gestão documental, segregação de responsabilidades e avaliação periódica dos resultados.
Não se trata de multiplicar estruturas burocráticas ou impor modelos incompatíveis com a capacidade operacional de pequenas administrações. A legislação pode estabelecer critérios estruturantes, aproveitando unidades existentes e permitindo sua execução por instrumentos administrativos juridicamente subordinados.
A matriz pública de riscos transforma diagnósticos em prioridades de fiscalização. Sua finalidade não é apenas justificar exigências, mas identificar vulnerabilidades, orientar providências e permitir que a sociedade acompanhe sua efetividade.
Uma política de integridade não se legitima pela quantidade de obrigações criadas, mas pela consistência das decisões, pela qualidade dos controles e pela demonstração de resultados.
O reconhecimento constitucional da competência municipal para adequar mecanismos preventivos às peculiaridades locais representa avanço na compreensão do federalismo brasileiro. Entretanto, a validade jurídica da disciplina não assegura, isoladamente, sua eficácia.
O aperfeiçoamento exige superar decisões baseadas exclusivamente em cifras, substituindo automatismos por critérios objetivos, informações auditáveis e participação social.
O federalismo autoriza a diferenciação normativa; a proporcionalidade exige sua justificação; e a integridade pública somente se realiza quando essa diferenciação produz prevenção demonstrável.
Em conclusão, a autonomia municipal alcança sua expressão mais relevante quando transforma competência legislativa em responsabilidade institucional verificável. Por sua vez, a integridade nas contratações depende da complementaridade entre as obrigações dos particulares e os deveres da Administração, demonstrada pela coerência das decisões, pela efetividade dos controles e pelos resultados divulgados, de forma transparente, à sociedade.
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Constituição Federal.
Lei nº 12.846/2013.
Lei nº 14.133/2021.
Decreto nº 12.807/2025.
Resolução CNMP nº 305/2025; STF, RE 1.410.340 AgR/SP.
Tesouro Nacional, FINBRA/SICONFI.
CONACI.