Na 273ª SOJ - Sessão Ordinária de Julgamento, realizada em 8/10/2026, o Tribunal do CADE - Conselho Administrativo de Defesa Econômica julgou o caso relativo à suposta prática de cartel nas obras de ampliação do edifício Conjunto Pituba, utilizado como sede administrativa da Petrobras em Salvador (caso Pituba)1. Em 18/3/2026, o processo foi levado a julgamento pelo então conselheiro relator, Gustavo Augusto, mas o conselheiro Carlos Jacques pediu vista para examinar a prescrição da pretensão punitiva e a dosimetria da multa proposta para uma das empresas representadas. Seu posicionamento foi posteriormente acompanhado pelo Plenário do CADE.
Diante das diferenças normativas e interpretativas sobre a prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública, o voto-vista trouxe relevante sistematização da doutrina e da jurisprudência sobre o tema, com o objetivo de conferir maior clareza e segurança jurídica à aplicação do instituto no âmbito do CADE.
Termo inicial do prazo prescricional
Em regra, a prática de cartel é tratada como ilícito plurissubjetivo e de natureza permanente, de modo que, para infrações permanentes ou continuadas, o prazo prescricional somente começa a correr do dia que tiver cessado a conduta (art. 46 da lei 12.529/11). Os precedentes do CADE divergem, contudo, quanto a se tal cessação deve ser aferida em relação ao cartel como um todo ou à participação de cada representado. Isto é, há precedentes em que a) o entendimento adotado foi o encerramento do cartel como termo inicial comum, ressalvada a prova de que o representado já havia se desligado da empresa; e b) foi considerada, para cada representado, a última prova de sua participação. No caso Pituba, o relator seguiu o primeiro entendimento, ao passo que o conselheiro Carlos Jacques reafirmou o segundo posicionamento.
De acordo com o voto-vista, a presunção de inocência e a individualização das penas impedem presumir que todos os representados permaneceram no conluio até a sua cessação, sobretudo porque, além de a prova do desligamento do representado ser de difícil produção, os custos de monitoramento e os incentivos ao desvio do cartel podem alterar a participação dos seus integrantes ao longo do tempo. Cabe à autoridade, portanto, demonstrar a continuidade da atuação individual, e não ao representado comprovar a cessação antecipada da conduta e/ou o seu desligamento da empresa.
Trata-se de um relevante esclarecimento, que, conforme destacado pelo voto-vista, preserva os princípios da inocência e da individualização das penas, além de não inverter o ônus probatório aos representados.
Marcos interruptivos e a ciência do investigado
A interrupção da prescrição ocorre com a prática de atos aos quais a legislação atribui efeito interruptivo e reinicia a contagem do prazo prescricional. A controvérsia, nesse ponto, decorre da redação aberta do art. 46, § 1º, da lei 12.529/11, que, embora estabeleça a notificação ou intimação do investigado como marcos interruptivos, também atribui esse efeito a “qualquer ato administrativo ou judicial que tenha por objeto a apuração da infração”, sem delimitar quais atos se enquadram nessa hipótese. O voto-vista sistematizou entendimentos de diferentes órgãos da Administração Pública e do Poder Judiciário (e.g., STF, STJ, TCU, TRFs, BACEN e CVM), tendo identificado orientação majoritária no sentido de que a interrupção dependeria do conteúdo efetivamente investigativo do ato, sem necessariamente que o investigado tenha ciência dele.
Essa orientação não é, contudo, uniforme. No STF, por exemplo, há precedentes que exigem a ciência do investigado, os quais, para o CADE, devem ser lidos com cautela, por terem sido proferidos em contexto distinto, relacionado ao controle de contas públicas pelo TCU. Além disso, como a própria lei 12.529/11 trata a notificação do investigado como hipótese autônoma de interrupção prescricional, exigir sua ciência para todo e qualquer ato esvaziaria a previsão relativa aos atos de apuração anteriores à notificação.
O conselheiro Carlos Jacques ressaltou ainda uma mudança em seu próprio entendimento. Até então, defendia que somente a instauração do processo administrativo interromperia a prescrição. No voto-vista, passou a admitir que a interrupção ocorra antes, desde que haja efetiva apuração e o agente já tenha sido mencionado nos autos como possível participante da conduta, pois - a partir dessa menção - já haveria vínculo identificável entre ele e a investigação. Isto é, mesmo diligências relacionadas a outros envolvidos podem interromper o prazo em relação a ele, a exemplo da celebração de acordo de leniência que o identifique no histórico da conduta2, da instauração de inquérito administrativo e de ofícios instrutórios.
Ainda, segundo o voto-vista, na hipótese de um representado ser incluído posteriormente no polo passivo, por não ter sido mencionado no acordo de leniência, o primeiro ato de apuração que o vincule à investigação deve ser diverso ao acordo, conforme entendimento já proferido pelo Tribunal do CADE no processo administrativo 08700.004447/2020-243 (caso derivado do PAC Favelas). Assim, o marco interruptivo pode ocorrer, por exemplo, em virtude da celebração de um TCC - Termo de Compromisso de Cessação firmado por outro investigado que o mencione.
Termo de marker
Por fim, o voto-vista também afastou a interpretação de que o termo de marker4 seria capaz de interromper a prescrição, já que não possuí caráter instrutório, não podendo, portanto, ser enquadrado como ato que tenha por objeto a apuração da infração. No momento de sua concessão, ainda não há atividade investigativa da Administração nem exigência de apresentação de documentos ou evidências.
No caso concreto, o marker foi concedido em janeiro de 2017, e a leniência foi celebrada em 2019. Como as últimas provas de participação de três representados datavam de 2010 e 2011, o prazo prescricional de seis anos (contados, no caso, pela metade, já que tais representados eram maiores de 70 anos), já estava esgotado quando o acordo foi firmado. O Tribunal reconheceu, por unanimidade, a ocorrência de prescrição, mesmo que por fundamentação diversa do relator.
Conclusão
Sem a pretensão de exaurir todas as discussões relacionadas à prescrição da pretensão punitiva no âmbito do CADE, o voto-vista trouxe esclarecimentos e parâmetros relevantes. Para os administrados, ganha relevo o exame individualizado do: a) último registro probatório da participação de cada representado; b) primeiro ato efetivo de apuração em que já estivesse identificado como possível participante da conduta; e c) conteúdo dos atos subsequentes invocados como marcos interruptivos. Para a autoridade, o voto sinaliza o ônus de demonstrar a duração da participação de cada agente e sua vinculação aos atos de apuração da conduta. Resta acompanhar a aplicação desses critérios pelo CADE e sua compatibilidade com a jurisprudência dos Tribunais Superiores. O que se espera é que a matéria caminhe para maior previsibilidade, em benefício da segurança jurídica, das garantias individuais e da própria efetividade da política de combate a cartéis pelo CADE.
_______
1 Processo Administrativo (PA) 08700.003251/2017-17.
2 Isto é, documento elaborado pela autoridade que contém a descrição detalhada da conduta anticompetitiva, baseado em informações e documentos apresentados pelo proponente do acordo de leniência.
3 PA 08700.004447/2020-24. O processo foi julgado pelo CADE em 11.10.2023.
4 O termo de marker consiste na declaração pela Superintendência-Geral do CADE que certifica que um proponente de leniência apresentou elementos suficientes para a celebração do acordo. Ou seja, trata-se de um ato pré-processual prematuro, que pode inclusive ser alterado, e que não necessariamente garante que existirá uma investigação.