A atuação do INSS como entidade seguradora e o direito de ação regressiva

A atuação do INSS como entidade seguradora e o direito de ação regressiva

Ivandick Rodrigues dos Santos Jr.*

1. INTRODUÇÃO

A definição da problemática abordada por este artigo limita-se à possibilidade de concorrência de atuação do INSS e de entidades seguradoras privadas.

Descreve o art. 201, §10º, da Carta Magna (clique aqui) que a "lei disciplinará a cobertura do risco de acidente do trabalho, a ser atendida concorrentemente pelo regime geral de previdência social e pelo setor privado". Estabelece-se, então, uma concorrência de atuação entre o INSS e seguradoras privadas no âmbito teórico, vez que ainda não há lei regulamentando tal concorrência.

Pressupondo tal concorrência e para fins do presente artigo, foram suscitadas duas questões: i) Qual seria a função do INSS no pagamento das prestações acidentárias do trabalho?; e ii) Caso uma empresa condenada ao pagamento em regresso venha a falir, não tendo constituído capital, o dependente de uma pessoa falecida em acidente do trabalho teria o direito ao restabelecimento da prestação previdenciária?

O presente trabalho visa responder tais questões.

2. DA FUNÇÃO SEGURADORA DO INSS NO PAGAMENTO DAS PRESTAÇÕES ACIDENTÁRIAS DO TRABALHO

A primeira forma organizada de proteção do trabalhador contra acidentes de trabalho foi historicamente atribuída ao Sistema de Seguro Social prussiano, organizado por Otto Von Bismark, sobre o qual transmitiu a seguinte mensagem¹:

Considerando ser nosso dever imperial pedir ao Reichstag que tome peito a sorte dos operários, e nós poderíamos encarar uma satisfação muito mais completa todas as obras que nosso Governo pode até agora realizar com a ajuda visível de Deus se pudéssemos ter a certeza de legar à pátria uma garantia nova e durável, que assegurasse paz interna e desse aos que sofrem a assistência a que têm direito. Nos esforços que fazemos para este fim, contamos seguramente com o assentimento de todos os governos confederados e com o inteiro apoio do Reichstag, sem distinção de partidos. É nesse sentido que está sendo preparado um projeto de lei sobre o seguro dos operários contra os acidentes do trabalho. Esse projeto será completado por outro, cujo fim será organizar, de um modo uniforme, as Caixas de socorro para o caso de moléstia. Porém, também aqueles que a idade, a invalidez tornaram incapazes de proverem ganho cotidiano, têm direito a maior solicitude do que a que lhes tem, até aqui, dado a sociedade. Achar meios e modos de tornar efetiva essa solicitude é, certamente, tarefa difícil, mas, ao mesmo tempo, uma das mais elevadas em um Estado fundado sobre as bases morais da vida cristã. É pela união de forças vivas do povo e pela organização dessas forças sob a forma de associações cooperativas, colocadas sob a proteção, vigilância e solicitude do Estado, que será possível, nós o esperamos, resolver este momentoso problema, que o Estado não poderá resolver por si só com a mesma eficácia.

Em território brasileiro, nos tempos atuais, contamos com o Sistema de Seguridade Social, previsto a partir do art. 194, da Constituição Federal. Dentro deste Sistema, a Previdência Social é o membro responsável pela prestação de cobertura sobre diversos eventos de risco (art. 201, CF/88).

Apesar da alteração de nomenclatura, o ideal da proteção previsto na Constituição se mantém assemelhado àquele desenhado por Bismark, concretizado pela dinâmica do seguro², como bem ensina Wagner Balera³:

A previdência social é, antes de tudo, certa técnica de proteção que depende de articulação entre o Poder Público e os demais atores sociais. Estabelece diversas formas de seguro, para o qual, ordinariamente, contribuem os trabalhadores, o patronato e o Estado, e mediante o qual se intenta reduzir os riscos sociais, notadamente os mais graves: doença, velhice, invalidez, acidentes no trabalho e desemprego.

As prestações sociais acidentárias são aquelas implementadas em face dos acidentes do trabalho, ocorridos por culpa dos empregadores que descumprem as normas de saúde e segurança do trabalho (pensões por morte, aposentadorias por invalidez, auxílios-doença, serviço de reabilitação, fornecimento de próteses, etc.).

Mais especificamente sobre o Seguro contra Acidente de Trabalho, este possui, de fato, a exata dinâmica de seguro.

Segundo Pedro Alvim⁴, "seguro é o contrato pelo qual o segurador, mediante o recebimento do prêmio, assume perante o segurado a obrigação de pagamento de uma prestação, se ocorrer o risco a que está exposto".

No seguro contra acidente do trabalho, o INSS atua como segurador. O prêmio é constituído pela Contribuição sobre Risco Ambiental do Trabalho (RAT), paga pelo empregador, beneficiando o segurado, representado pelo trabalhador, em caso de ocorrência de redução de capacidade laborativa.

Partindo deste pressuposto, aplicável ao seguro contra acidente do trabalho a súmula 188 (clique aqui), do E. STF, segundo a qual o "segurador tem ação regressiva contra o causador do dano, pelo que efetivamente pagou, até o limite previsto no contrato de seguro".

O permissivo sumular, publicado em 1964, foi positivado, em favor do INSS, no art. 120 da lei 8.213/91 (clique aqui), pelo qual, "nos casos de negligência quanto às normas padrão de segurança e higiene do trabalho indicados para a proteção individual e coletiva, a Previdência Social proporá ação regressiva contra os responsáveis".

A seu turno, o TRF da 4ª Região assim se manifestou sobre a matéria⁵:

ACIDENTE DE TRABALHO. AÇÃO REGRESSIVA DO INSS CONTRA O EMPREGADOR. CABIMENTO. NEGLIGÊNCIA DA EMPRESA. RESPONSABILIDADE. PROVA DO PAGAMENTO DO BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. 1. É constitucional o art. 120 da lei 8.213/91. O fato das empresas contribuírem para o custeio do regime geral de previdência social, mediante o recolhimento de tributos e contribuições sociais, dentre estas aquela destinada ao seguro de acidente do trabalho - SAT, não exclui a responsabilidade nos casos de acidente de trabalho decorrentes de culpa sua, por inobservância das normas de segurança e higiene do trabalho. 2. É dever da empresa fiscalizar o cumprimento das determinações e procedimentos de segurança do trabalho. Nesse prisma, a não-adoção de precauções recomendáveis, se não constitui a causa em si do acidente, evidencia negligência da empresa que, com sua conduta omissiva, deixou de evitar o acidente, sendo responsável, pois, pela reparação do dano, inclusive em ação regressiva ajuizada pelo INSS. 3. A efetiva execução da sentença condenatória proferida na ação regressiva (processo de conhecimento) se fará mediante comprovação dos pagamentos efetuados pelo INSS, vencidos e vincendos.

A atuação do INSS como seguradora, no pagamento das prestações previdenciárias sobre redução de capacidade laborativa, nos leva à segunda hipótese suscitada.

3. NATUREZA DAS VERBAS PAGAS COMO BENEFÍCIO E NA AÇÃO DE REGRESSO: SUJEIÇÃO PASSIVA PARA PAGAMENTO DE BENEFÍCIO SOBRE REDUÇÃO DE CAPACIDADE LABORATIVA

Nos dizeres de Miguel Horvath Jr.⁶,

Natureza da ação: A ação regressiva tem natureza indenizatória, visando reparar o dano causado pelo empregador ou por terceiro. A ação é de direito comum. Lembrando-se que a Justiça Comum abrange tanto a Justiça Federal quanto as Justiças Ordinárias dos Estados. O direito de regresso do INSS é direito próprio, independentemente de o trabalhador ter ajuizado ação de indenização contra o empregador causador do acidente de trabalho. Não sendo possível compensar a verba recebida na ação acidentária com a devida na ação civil, pois as verbas têm naturezas distintas. As indenizações são autônomas e cumuláveis.

Como bem se acentua na lição acima, as verbas pagas ao segurado e aquelas obtidas em retorno possuem naturezas complemente distintas. Enquanto uma se caracteriza como benefício previdenciário para cobertura de um risco, a outra tem origem num ato ilícito, possuindo natureza indenizatória.

É dever da Previdência Social efetuar o pagamento dos benefícios previdenciários aos segurados, como acentua o art. 18 da lei 8.213/91:

Art. 18. O Regime Geral de Previdência Social compreende as seguintes prestações, devidas inclusive em razão de eventos decorrentes de acidente do trabalho, expressas em benefícios e serviços: (...)

Nos dizeres de Wagner BALERA⁷,

(...), as prestações podem consistir na dação de uma coisa (dare). Nesse caso, denominam-se benefícios.

Assim, sempre que a prestação venha revestida de expressão pecuniária, estaremos diante do benefício. Exemplares de benefícios são as aposentadorias.

Desta feita, basta que o indivíduo abatido pelo infortúnio preencha a condição de segurado, ou dependente, para que lhe seja assegurado a concessão de benefício (pensões por morte, aposentadorias por invalidez, auxílios-doença, serviço de reabilitação, etc.), vez que estas são dispensadas de carência. A responsabilidade civil em caso de inadimplemento, neste caso, é objetiva, por se tratar de obrigação atribuída ao Estado.

De acordo com o artigo 120 da lei 8.213/91, a responsabilização do empregador pressupõe a existência de negligência quanto às normas padrão de segurança e higiene do trabalho indicadas para proteção individual ou coletiva, tratando-se, portanto, de responsabilidade subjetiva.

Para se configurar o direito de regresso do órgão previdenciário, é necessário que do infortúnio, ocorrido por culpa do empregador, decorra redução de capacidade laborativa do empregado, estabelecendo-se o nexo causal entre ato ilícito e dano, bem como a existência de despesas suportadas pela Previdência Social.

A diferença de natureza entre as duas verbas é determinante para delimitar a sujeição passiva para pagamento de benefício decorrente de redução de capacidade laborativa.

Isto porque o art. 201, I, CF/88, atribui à Previdência Social função indelegável de cobrir os eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada. Não é constitucional a transmissão da sujeição passiva, com o intuito de atribuí-la ao empregador.

E a lógica desta afirmativa reside no fato de que tanto o art. 7º, XXVIII, da CF/88, como o art. 121, da lei 8.213/91, determinam que o pagamento, pela Previdência Social, das prestações por acidente do trabalho não exclui a responsabilidade civil da empresa ou de outrem.

Ora, se o pagamento de prestação pela Previdência Social não exclui a responsabilidade civil da empresa, isto ocorre devido ao fato de serem direitos totalmente distintos, tal qual preleciona a súmula 229 (clique aqui), do E. STF⁸.

De fato, entender que a ação de regresso teria o condão de delegar a responsabilidade de pagamento do benefício ao empregador condenado, seria o mesmo que entender: i) a prestação previdenciária se confunde com a possível indenização a ser paga pelo empregador (o que é vedado pelo art. 121, da lei 8.213/91); e ii) pela possibilidade de se pleitear direito alheio em nome próprio, vez que o INSS age em nome próprio (o que é vetado pelo art. 6º, do CPC (clique aqui).

Logo, a hipotética condição de que se uma empresa condenada ao pagamento em regresso venha a falir, não tendo constituído capital, o dependente de uma pessoa falecida em acidente do trabalho teria o direito ao restabelecimento da prestação previdenciária, é juridicamente impossível, vez que, na realidade, seu direito à prestação nunca foi afetado pela propositura da ação regressiva.

Neste sentido, segue posicionamento jurisprudencial:

AÇÃO REGRESSIVA. COMPETÊNCIA. CULPA.CONSTITUIÇÃO DE CAPITAL. O artigo 109, inciso I, da CF estabelece que aos juízes federais compete processar e julgar, entre outras, as causas em que entidades autárquicas federais forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto às de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e do Trabalho. No caso em comento, o INSS é autarquia federal que, na qualidade de autor, propôs ação de ressarcimento regressiva, fundada em responsabilidade civil, contra pessoa jurídica de direito privado. Para que seja caracterizada a responsabilidade da empresa, nos termos da responsabilidade civil extracontratual, imperioso que se verifique a conduta, omissiva ou comissiva, o dano, o nexo de causalidade entre esses e a culpa lato sensu da empresa. Não procede o pedido de constituição de capital em relação às parcelas vincendas do benefício, pois a aplicação do artigo 475-Q do Código de Processo Civil destina-se à garantia de subsistência de pensionista (...)

Não procede o pedido de constituição de capital em relação às parcelas vincendas do benefício, pois a aplicação do artigo 475-Q do Código de Processo Civil destina-se à garantia de subsistência de pensionista. Como o Réu não está sendo condenado a um pensionamento e sim a um ressarcimento das despesas relativas ao pagamento do benefício de pensão por morte, a Segurada não corre risco de ficar sem a verba alimentar, cujo pagamento é de responsabilidade do INSS⁹.

* * *

AÇÃO REGRESSIVA. RESPONSABILIDADE CIVIL. LEGITIMIDADE MUNICÍPIO. CONSTITUIÇÃO DE CAPITAL.

Não é caso de suspensão do processo na Justiça Federal, uma vez que não restou caracterizada qualquer hipótese prevista no artigo 265 do Código de Processo Civil, não dependendo o presente feito do julgamento da ação indenizatória.

A aplicação do artigo 475-Q do CPC (antigo artigo 602 do CPC) destina-se à garantia de subsistência de pensionista. Como os réus não estão sendo condenados a um pensionamento e sim a um ressarcimento, o segurado não corre risco de ficar sem a verba alimentar, cujo pagamento é de responsabilidade da autarquia.

A pessoa jurídica responde pela atuação desidiosa dos que conduzem suas atividades, em especial daqueles que têm o dever de zelar pelo bom andamento dos trabalhos.

Presente a responsabilidade do Município se evidenciado que o ente determinou a execução da obra em local inapropriado, não tendo apresentado o devido projeto e Anotação de Responsabilidade Técnica.

(...)

Da contribuição ao SAT

Aduziu a parte ré que o recolhimento dos tributos de cunho previdenciário elidem qualquer responsabilidade.

É importante lembrar que a contribuição ao SAT não exclui a responsabilidade dos réus nos casos de acidente de trabalho em que apurada culpa sua por inobservância de normas de segurança e higiene do trabalho, não merecendo guarida a tese apresentada na contestação.

A respeito do tema, o seguinte julgado:

EMENTA: ACIDENTE DE TRABALHO. AÇÃO REGRESSIVA DO INSS CONTRA O EMPREGADOR. CABIMENTO. NEGLIGÊNCIA DA EMPRESA. RESPONSABILIDADE. PROVA DO PAGAMENTO DO BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. 1. É constitucional o art. 120 da Lei 8.213/91. O fato das empresas contribuírem para o custeio do regime geral de previdência social, mediante o recolhimento de tributos e contribuições sociais, dentre estas aquela destinada ao seguro de acidente do trabalho - SAT, não exclui a responsabilidade nos casos de acidente de trabalho decorrentes de culpa sua, por inobservância das normas de segurança e higiene do trabalho. 2. É dever da empresa fiscalizar o cumprimento das determinações e procedimentos de segurança do trabalho. Nesse prisma, a não-adoção de precauções recomendáveis, se não constitui a causa em si do acidente, evidencia negligência da empresa que, com sua conduta omissiva, deixou de evitar o acidente, sendo responsável, pois, pela reparação do dano, inclusive em ação regressiva ajuizada pelo INSS. 3. A efetiva execução da sentença condenatória proferida na ação regressiva (processo de conhecimento) se fará mediante comprovação dos pagamentos efetuados pelo INSS, vencidos e vincendos. (TRF4, AC 2000.72.02.000687-7, Terceira Turma, Relator Francisco Donizete Gomes, DJ 13/11/2002). 6 Da constituição de capital Quanto ao pedido de constituição de capital, não é cabível neste caso.

A aplicação do artigo 475-Q do CPC (antigo artigo 602 do CPC) destina-se à garantia de subsistência de pensionista. Como os réus não estão sendo condenados a um pensionamento e sim a um ressarcimento, o segurado não corre risco de ficar sem a verba alimentar, cujo pagamento é de responsabilidade da autarquia.

Para corroborar o exposto, colaciono o seguinte precedente:

EMENTA: PROCESSO CIVIL. RESPONSABILIDADE CIVIL. ACIDENTE DO TRABALHO. AÇÃO REGRESSIVA CONTRA EMPREGADOR. ART. 120 DA LEI Nº 8.213/91. CULPA EXCLUSIVA. CONSTITUIÇÃO DE CAPITAL. ART. 602 DO CPC. (...) 7. Pela mesma razão, não tendo sido a empresa condenada a prestar alimentos à dependente do de cujus, e sim ao ressarcimento do INSS, não cabe a aplicação da norma contida no art. 602 do CPC, que constitui garantia de subsistência do alimentando, para que o pensionamento não sofra solução de continuidade. 8. Parcialmente provido o recurso para excluir da condenação a constituição de capital. (TRF4, AC 1998.04.01.023654-8, Terceira Turma, Relatora Marga Inge Barth Tessler, DJ 02/07/2003).

Ante o exposto, voto por negar provimento às apelações¹⁰.

4. CONCLUSÃO

Diante dos fundamentos doutrinários e jurisprudenciais aduzidos acima, é possível concluirmos que:

• A primeira forma organizada de proteção do trabalhador contra acidentes de trabalho foi historicamente atribuída ao Sistema de Seguro Social prussiano;
• As prestações sociais acidentárias são aquelas implementadas em face dos acidentes do trabalho, ocorridos por culpa dos empregadores que descumprem as normas de saúde e segurança do trabalho (pensões por morte, aposentadorias por invalidez, auxílios doença, serviço de reabilitação, fornecimento de próteses, etc.).
• O art. 201, §10º, da Carta Magna, estabelece uma concorrência de atuação entre o INSS e Seguradoras Privadas (por ora, apenas no âmbito teórico).
• No Seguro contra Acidente do Trabalho, o INSS atua como segurador. O prêmio é constituído pela Contribuição sobre Risco Ambiental do Trabalho (RAT), paga pelo empregador, beneficiando o segurado, representado pelo trabalhador, em caso de ocorrência de redução de capacidade laborativa.
• As verbas pagas ao segurado e aquelas obtidas em retorno possuem naturezas complemente distintas. Em quanto uma se caracteriza como benefício previdenciário para cobertura de um risco, a outra tem origem num ato ilícito, possuindo natureza indenizatória.
• Entender que a ação de regresso teria o condão de delegar a responsabilidade de pagamento do benefício ao empregador condenado seria o mesmo que entender: i) a prestação previdenciária se confunde com a possível indenização a ser paga pelo empregador, o que é vedado pelo art. 121, da Lei n. 8.213/91; e ii) pela possibilidade de se pleitear direito alheio em nome próprio, vez que o INSS age em nome próprio, o que é vetado pelo art. 6º, do Código de Processo Civil.
• A propositura de ação de regresso em nada afeta o direito de receber do INSS a prestação previdenciária.

BIBLIOGRAFIA

BALERA, Wagner. Noções Preliminares de Direito Previdenciário. 2ª ed. São Paulo: Quartier Latin, 2010.

________. Sistema de Seguridade Social. 5ª ed. São Paulo: LTr, 2009.

GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito Civil Brasileiro. III Volume: Contratos e Atos Unilaterais. São Paulo: Saraiva, 2004.

HORVATH JR., Miguel. Direito Previdenciário. 7ª ed. São Paulo: Quartier Latin, 2008.

IBRAHIM, Fabio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 15ª ed. Niterói: Impetus, 2010.

MONTENEGRO FILHO, Misael. Cumprimento da Sentença e Outras Reformas Processuais. São Paulo: Atlas, 2006.

SANCHEZ, Adilson; XAVIER, Victor Hugo. Advocacia Previdenciária. 3ª ed. São Paulo: Atlas, 2010.

WALD, Arnoldo. Direito Civil. Vol. 3 - Contratos em Espécie. 18ª ed.São Paulo: Saraiva, 2009.

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¹Apud HORVATH JR., Miguel. Direito Previdenciário. 7ª ed. São Paulo: Quartier Latin, 2008, p. 4-5.

²O art. 7º, XXVIII, preconiza o direito do trabalhador ao "seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador, sem excluir a indenização a que este está obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa".

³BALERA, Wagner. Noções Preliminares de Direito Previdenciário. 2ª ed. São Paulo: Quartier Latin, 2010, p. 67.

⁴Apud GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito Civil Brasileiro. III volume: Contratos e Atos Unilaterais. São Paulo: Saraiva, 2004, p. 473.

⁵TRF 4ª Região - AC n° 2000.72.04.000687-7/SC, Rel. Juiz Francisco Donizete Gomes (convocado), DJ 13.11.02.

⁶HORVATH JR., Miguel. Direito Previdenciário. 7ª ed. São Paulo: Quartier Latin, 2008, p. 519.

⁷BALERA, Wagner. Noções Preliminares de Direito Previdenciário. 2ª ed. São Paulo: Quartier Latin, 2010, p. 159.

⁸Súmula 229, STF - "A indenização acidentária não exclui a do direito comum, em caso de dolo ou culpa grave do empregador."

⁹TRF 4ª Região - AC n° 5024957-31.2010.404.7000/PR, Rel. Juiz JOÃO PEDRO GEBRAN NETO (convocado), julgado em 07/06/2011.

¹⁰TRF 4ª Região - AC n° 5000873-03.2010.404.7117/RS, Rel. Juiz JOÃO PEDRO GEBRAN NETO (convocado), DJ 17/05/2011.

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*Advogado do escritório Robortella Advogados. Graduado pela Faculdade de Direito da Universidade Presbiteriana Mackenzie. Pósgraduado em Direito Tributário pelo Centro de Extensão Universitária (CEU-IICS). Mestrando em Direito Previdenciário pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP). Membro da Comissão de Novos Advogados do IASP

 

 

 

 

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