Novos ares para o compliance público na cidade do Rio de Janeiro

Composta por Fernanda Abreu, Fausto Fawcett e Laufer a canção Rio 40º graus é considerada um dos maiores clássicos da música pop brasileira descrevendo o Rio de Janeiro como uma "cidade de cidades misturadas, camufladas, com governos misturados, paralelos, sorrateiros ocultando comandos". Não obstante, a realidade atual da cidade não se mostra muito diferente do imaginário retratado pelos compositores no ano de 1992.

Os escândalos envolvendo a administração pública do Estado do Rio de Janeiro e de sua capital ocasionaram a prisão de sete lideres políticos (ex-governadores e prefeito) no curto intervalo de quatro anos, conduzindo ao caos e à ruína não apenas o espectro político fluminense como também a segurança pública, a saúde, a educação e outros serviços públicos essenciais, fazendo urgir discussões acerca das melhores práticas para detectar e impedir essas inconformidades no âmbito da administração pública.

Pode parecer estranho vislumbrar a administração pública como receptáculo de regras de compliance, isso porque a origem desse mecanismo estaria associada, a priori, à conformidade de empresas privadas à legislação. Assim, mesmo com a expansão recente destes programas na iniciativa privada, o poder público não se valia diretamente dos mecanismos de governança impostos pelo mercado. Entretanto, a exigência exclusiva de condutas éticas, transparentes, probas e responsáveis nas organizações privadas deu lugar à assimilação das mesmas noções de compliance e integridade na administração pública. Afinal de contas, não basta apenas exigir é primordial "dar o exemplo".

Nesse contexto, o regime jurídico atual possui a previsão da obrigatoriedade de tais programas na esfera da administração pública indireta através da lei 13.303/16 (Estatuto das Estatais), a qual prevê que empresas públicas e sociedades de economia mista adotem regras, estruturas e práticas de gestão de riscos e controles internos que incluam: (i) a ação dos administradores e empregados, por meio da implementação cotidiana de práticas de controle interno; (ii) área responsável pela verificação de cumprimento de obrigações e de gestão de risco; (iii) auditoria interna e comitê de auditoria estatutário; e  (iv) elaboração e divulgação de código de conduta e integridade. Em síntese, o estatuto das estatais tornou necessária a constituição de toda uma estrutura administrativa de controle para que estas empresas atuem em conformidade com as legislações vigentes.

Ainda no âmbito da administração pública indireta, a lei 13.848/19 impõe às agências reguladoras brasileiras práticas de gestão de riscos e controle interno bem como a elaboração e divulgação de programa de integridade objetivando a promoção de medidas e ações destinadas à prevenção, à detecção, à punição e à remediação de inconformidade.

Por sua vez, embora muitos enxerguem lacunas no desenvolvimento do compliance na administração pública direta, a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, cujo Brasil é signatário do documento, levou a publicação do decreto 5.687/06¹ com a finalidade de estimular e fortalecer as medidas para prevenir e combater mais eficaz e eficientemente a corrupção; promover, facilitar e apoiar à cooperação internacional e a assistência técnica na prevenção e na luta contra a corrupção, incluída a recuperação de ativos; e viabilizar a integridade, a obrigação de render contas e a devida gestão dos assuntos e dos bens públicos.

Ademais, a Portaria 1089/18 do Ministério do Estado e da Transparência e Controladoria Geral da União configura outro ponto basilar para o compliance público no país, estabelecendo orientações para que os órgãos e as entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional adotem procedimentos para a estruturação, a execução e o monitoramento de seus programas de integridade.

Assim, o compliance público abarca uma série de mecanismos e procedimentos setoriais que objetivam a promoção eficaz, eficiente e efetiva da análise e gestão de riscos decorrentes da implantação, do monitoramento e da execução das políticas públicas, fortalecendo a comunicação interna assim como a interação entre órgãos e entidades da Administração Pública com maior segurança jurídica e transparência, promovendo o incentivo à detecção de irregularidade e controle da corrupção².

Recentemente, a aposta do município do Rio de Janeiro para o combate à corrupção e a promover melhores práticas na relação e no trato com a coisa pública é o Programa Carioca de Integridade Pública e Transparência - Rio Integridade, anunciado pelo prefeito do Rio, Eduardo Paes (DEM), em seu primeiro dia de trabalho, através do Decreto Rio nº 48.349³. O programa efetiva na administração pública municipal práticas de integridade pública, através da governança e da conformidade e práticas de transparência e gestão de dados intentando prevenir a ocorrência de irregularidade e ilegalidades, detectar eventuais atos de irregularidade e ilegalidade e atuar, solucionando e atribuindo responsabilidades aos agentes que cometerem irregularidades ou ilegalidades.

Salienta-se que além de buscar impedir atos de corrupção que impactem os cofres públicos, como desvios de dinheiro, pagamentos de propinas, entre outros, o Rio Integridade visa também reprimir os desvios de finalidade nos atos administrativos, ou seja: a utilização da máquina estatal para satisfação de interesses privados prejudicando a supremacia do interesse público na elaboração de políticas públicas municipais. Ainda constituem objetivos do decreto Rio 48.349 o combate ao conflito de interesses; a garantia do tratamento republicado aos cidadãos, servidores, fornecedores e processos administrativo, a fixação de um padrão de excelência na prestação de serviços à população e na busca da máxima transparência na formulação, na contratação, na execução, no monitoramento e na avaliação de políticas públicas.

As etapas do programa Rio Integridade encontram-se dispostas no artigo 2º do decreto, prevendo: (i) a instituição do Sistema Carioca de Integridade Pública e Transparência, composto pela Subsecretaria de Integridade Pública e Subsecretaria de Transparência e Governo Digital; (ii) a revisão e consolidação do arcabouço legislativo vigente e das normas administrativas de integridade pública e transparência, com o intuito de simplifica-las e torna-las mais efetivas e eficientes; (iii) a elaboração e implementação de instrumentos para garantia da integridade pública e transparência ; e (iv) a criação do Estatuto Carioca para sistematizar e perpetuar as ferramentas de integridade e transparência adotadas no âmbito do decreto municipal.

Outra interessante inovação presente no decreto diz respeito à adoção da agenda GovTech pelo munícipio, objetivando tornar a o setor público mais eficiente, seguro e menos oneroso. Através de tecnologias e soluções inovadoras que transformem o diálogo do cidadão com a administração pública municipal, ampliando a participação popular em processos decisórios e reduzindo ambientes propulsores de corrupção por intermédio de mecanismos digitais que reduzam a necessidade de interação entre agentes públicos, cidadãos e empresários. Vale mencionar que a prefeitura publicou na mesma data o Decreto Rio 48.351, dispondo de normas de transparência nas contratações públicas, franqueando aos cidadãos cariocas o acesso a dados públicos (não atingidos por vedações legais de acesso) como forma de fomentar o controle por parte da população da gestão pública da cidade.

De fato, o Decreto Rio 48.349 constitui um importante passo na governança pública do Rio de Janeiro e do Brasil, lançando as bases para uma nova era de relações público-privadas (que se espera ser duradora) pautadas na ética, na integridade, na transparência, na efetiva gestão de riscos e responsabilização. Entretanto, os programas compliance na esfera pública também podem padecer de problemas semelhantes aos vivenciados no espectro privado, como os papers compliances programs⁴ os quais podem comprometer e até mesmo inviabilizar a efetividade do compliance público.

A mera existência de um programa de integridade não representa a panaceia dos problemas da corrupção, pelo contrário, é apenas um dos mecanismos para que se crie um ambiente hostil aos corruptores. Assim, qual seria o principal enforcement (empoderamento, na tradução para o português) para o compliance efetivo na esfera pública?

Conforme dito anteriormente, a administração pública não é um "sujeito" dos recentes mecanismos de governança desenvolvidos pelo mercado, sobretudo pós Operação Lava-Jato. Na iniciativa privada os agentes que não se adequam as normas de regulação e autorregulação tendem à ruína, de forma que os programas de compliance e boas práticas em governança tornaram um diferencial concorrencial importante na esfera mercantil. Entretanto, a simbiose entre as esferas pública e privada, acabou por integrar a necessidade de conformidade, em sentido amplo, à Administração Pública.

A resposta para o questionamento, além da óbvia ética, transparência e melhor desempenho do orçamento público, talvez resida em um conceito pouco abordado no país, que é a accountability ou prestação de contas. A partir dela, tem-se a atuação da administração sob constante escrutínio da sociedade, tanto no que diz respeito à finalidade quanto à legalidade da atuação dos entes e agentes públicos. Somente através da organização de cidadãos vigilantes e conscientes de seus direitos e deveres haverá espaço para a accountability⁵ e, consequentemente, para o enforcement das melhores práticas de integridade e conformidade no âmbito público, fazendo valer a sobressaliência do interesse público e dos ideais republicanos sob as inclinações escusas e meramente egoísticas envolvidas na grande maioria dos ca