Lei padre Júlio Lancellotti: A luta pelo conceito jurídico de arquitetura hostil

 

No dia 02 de fevereiro, o padre Júlio Lancellotti, pároco responsável pela Pastoral do Povo da Rua da Arquidiocese de São Paulo, compareceu ao Viaduto Dom Luciano Mendes de Almeida munido de uma marreta. Com ela, o homem de 72 anos passou a demolir pedras instaladas pela prefeitura abaixo da marquise. A finalidade da prefeitura com a intervenção introduzida na semana anterior não deixava margem a dúvidas: impedir a ocupação do local por pessoas em situação de rua. Nas entrevistas que concedeu no próprio local, o adjetivo hostil, utilizado pelo religioso para se referir à obra e à própria cidade de São Paulo, repercutiu além do esperado.¹

O Projeto de Lei padre Júlio Lancellotti

No dia 18 de fevereiro, foi apresentado ao Senado Federal o Projeto de lei 488/21, que altera o Estatuto da Cidade para vedar o emprego de técnicas de arquitetura hostil. Na sua justificação, a proposta menciona explicitamente o protesto simbólico do padre Júlio como inspiração.

Tratando-se de matéria de competência concorrente (art. 24, I c/c § 1º, CF), o projeto inclui no art. 2º do Estatuto da Cidade norma geral de observância obrigatória por todos os entes federativos:

"Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

XX - Promoção de conforto, abrigo, descanso, bem-estar e acessibilidade na fruição dos espaços livres de uso público, de seu mobiliário e de suas interfaces com os espaços de uso privado, vedado o emprego de técnicas de arquitetura hostil, destinadas a afastar pessoas em situação de rua e outros segmentos da população."

O projeto foi aprovado pelo Plenário do Senado no dia 31 de março, quando foi acolhida emenda para denominar a proposta de lei padre Júlio Lancellotti. Agora o PL segue para a Câmara dos Deputados.

Divergências no Senado Federal

As discussões na Casa giraram principalmente em torno do próprio conceito de arquitetura hostil e da sua função no ordenamento jurídico. O neologismo deu origem a reações que vão da negação de existência do fenômeno até o reconhecimento da necessidade da sua vedação legal, por se tratar de um desdobramento recente, mas identificável e específico, do que na literatura nacional costuma ser denominado arquitetura do medo.²

Instado pelo Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil (CAU/BR), o senador Álvaro Dias (PODEMOS/PR) apresentou emenda para substituir a expressão "emprego de técnicas de arquitetura hostil" por "emprego de materiais, estruturas, equipamentos e técnicas" com a seguinte justificativa:

"Seguindo pedido do Conselho de Arquitetura e Urbanismo sugerimos a retirada do termo arquitetura hostil. Ele pouco explica de efetivo e embora seja um conceito muito utilizado, sua consagração em um projeto de lei pode ser prejudicial. Não existe propriamente arquitetura hostil. A essência da arquitetura é a convivência e o acolhimento".³

O entendimento está em consonância com o da presidente do CAU/BR, Nadia Somekh, que, em declaração ao jornal o Estado de São Paulo, sustentou ser contraditório em si o termo "arquitetura hostil".    

"A essência da arquitetura é o acolhimento, então é incongruente falar em arquitetura hostil, foi um termo infeliz cunhado por um jornalista britânico e lamentavelmente adotado no Brasil sem uma visão crítica. O que há é desurbanidade, uma cidade hostil, desumana, como constatamos com as desigualdades crônicas agravadas pela pandemia da covid-19. O correto, a nosso ver, seria então usar o termo "intervenção hostil", mais simples de ser assimilado e difundido pela sociedade".⁴    

O CAU/BR não obteve sucesso em substituir a expressão, que seguiu no projeto enviado para a Câmara, onde o conselho agora irá concentrar seus esforços, segundo a presidente.

Emenda apresentada e posteriormente retirada pela senadora Rose de Freitas (MDB/ES) incluía também a vedação a "formas de arte pública atentatórias à moral e aos bons costumes". Segundo a justificativa, apenas a "arte privada" goza da liberdade plena de expressão assegurada pelo art. 5º, IX, CF. A "arte pública", por sua vez, "deve propiciar uma experiência agradável a todos os habitantes da cidade, inclusive aos segmentos mais religiosos, que não apreciam obras questionadoras da moral tradicional e dos bons costumes".

Por consequência, a exposição pública de obras de arte caracterizadas por conotação erótica ou por caráter provocador - isto é, aquela que vise a "questionar valores tradicionais", segundo a congressista - deveria ser incluída como manifestação de arquitetura hostil e proibida, por não se compatibilizar com "o perfil religioso de parte significativa da população brasileira".⁵ Embora por meios diferentes e com finalidades distintas, a senadora e a presidente do CAU/BR convergem para a mesma conclusão: a arquitetura é inerentemente acolhedora e agradável.

A função do instituto no ordenamento jurídico brasileiro também causou perplexidade. A emenda do senador Álvaro Dias (PODEMOS/PR) também apontou que o conceito é "amplo e de vertente abstrata, tornando difícil estabelecer os limites entre o que seria uma técnica de arquitetura hostil e uma que não seja, sem a sua inserção em um contexto". A inquietação foi compartilhada pelo senador Carlos Viana (PSD-MG), que se manifestou assim na sessão:

"O que nós não podemos como legisladores é criarmos situações em que nós vamos amarrar as mãos, o poder decisório dos gestores municipais. Nós não podemos retirar também das prefeituras a possibilidade de, em alguns momentos, usar sim daquilo que é necessário e aliado ao poder, que é a possibilidade de força. Isso é uma necessidade em alguns casos."⁶

A proposta, no entanto, é adequada à sua função no direito positivo brasileiro. O direito urbanístico é matéria de competência concorrente (art. 24, I c/c § 1º, CF), caso no qual compete à União estabelecer apenas normas gerais que, por definição, devem ser observadas e regulamentadas pelos estados e municípios e são caracterizadas muitas vezes por conterem expressões que José Afonso da Silva denomina "conceitos éticos juridicizados".⁷

Arquitetura hostil e conceitos correlatos

Diferentemente do que foi afirmado pela presidente da CAU/BR, o uso do termo arquitetura hostil, embora recente, é consagrado na literatura estrangeira e, no Brasil, já foi objeto de estudo específico apresentado em agosto de 2020 no Programa de Pós-Graduação em Planejamento Urbano da Universidade Federal do Paraná.⁸

A justificativa do PL 488/21 define como sinônimos os termos arquitetura hostil, arquitetura defensiva e desenho desconfortável (unpleasant design). Na literatura, esses conceitos são tomados ou como sinônimos⁹ ou como conceitos aproximados¹⁰. Eles integram um campo semântico mais abrangente do qual fazem parte também os termos antilugar, espaço interditório, arquitetura excludente, disciplinar, do medo, do pânico, da violência, entre outros.¹¹ Em comum, todos têm uma conotação negativa.

Espaço defensível, por outro lado, é um conceito de conotação positiva que inspirou políticas públicas norte-americanas, a partir da década de 1970, que ficaram conhecidas como Crime Prevention Through Environmental Design (CPTED). Elas buscam a prevenção de crimes por meio do desenho urbano¹² e sua eficácia é oficialmente reconhecida pelo U.S. Department of Housing and Urban Development.¹³ Desde então, elas foram implantadas em diversos países, inclusive no Brasil.

A regulamentação normativa por estados e municípios, a efetiva execução político-administrativa e a imposição jurisdicional da vedação à arquitetura hostil no Estatuto da Cidade vão depender da redução dessa complexidade a um conceito adequado e utilizável juridicamente. O que deve ser considerado lícito e ilícito? Como convencer a opinião pública e os membros da Câmara dos Deputados de que a proposta não é uma manifestação de legislação-álibi e sim uma norma geral necessária que, com a devida regulamentação normativa e correspondente execução, responde a um problema social específico e identificável?¹⁴

Contribuições para um conceito jurídico de arquitetura hostil 

Expostas as críticas ao projeto de lei no Senado e na imprensa e apresentada uma sumária revisão da literatura sobre o tema, são propostos, a título de conclusão, os contornos de um conceito de arquitetura hostil adequado ao direito positivo brasileiro.

Como demonstrado pelo evento que representou a causa imediata para a proposição do PL 488/21, o principal alvo da arquitetura hostil são as pessoas em situação de rua. Ela também costuma ser direcionada (i) a outros grupos vulnerabilizados, como por exemplo aqueles que não podem ou não querem se locomover de automóvel; (ii) a grupos que não são vulnerabilizados, mas que podem apresentar comportamento considerado incômodo, como jovens, praticantes de determinados esportes e usuários de algumas substâncias; (iii) a comportamentos que se queira desestimular ou impedir em determinado local, como sentar-se, dormir, abrigar-se, acessar e permanecer.

As intervenções se dão em espaços públicos, nas fronteiras entre espaços privados e espaços públicos e nas áreas comuns de espaços privados. A sua manifestação mais comum são alterações pontuais no mobiliário urbano (art. 2º, VII, da lei 10.098/2000), ou de qualquer superfície que possa exercer essa função. Para isso, são utilizados pinos e outros objetos metálicos, pedras, encostos de braço e grades.

Além de meramente exemplificativo, tem-se observado uma transformação no repertório de técnicas pelas quais a arquitetura hostil se manifesta. Na sua manifestação mais agressiva, a sua finalidade pode ser notada por qualquer pessoa. Em suas formas menos ostensivas, apenas pelo público-alvo, embora ela continue a impedir ou dificultar a fruição daquele espaço por qualquer pessoa. Dessa maneira, intervenções mais ambíguas e suaves têm sido privilegiadas, como planos inclinados, jatos de água, plantas e muros de vidro.

Não é pela forma que a arquitetura hostil deve ser identificada e sim por sua finalidade: restringir ou impedir o uso de determinado local. Devem ser incluídos no conceito, portanto, manifestações menos comuns, como (i) a omissão, pela ausência de banheiros, bebedouros ou superfícies para se sentar; e (ii) o emprego de modificações não apenas pontuais da paisagem, pelo emprego de jardinagem e desnivelamento do terreno. Ambas têm o fim de desestimular a permanência ou o acesso.

A característica que distingue a arquitetura hostil de outras manifestações de arquitetura do medo é que ela não tem como finalidade principal prevenir crimes e sim afastar determinadas pessoas ou comportamentos considerados indesejados. Entretanto, uma consequência curiosa é que ela acaba atingindo potencialmente qualquer pessoa, o que demonstra o acerto na escolha do termo hostil, por transmitir com mais precisão a agressividade do fenômeno do que arquitetura defensiva ou desenho desconfortável.¹⁵

A maneira como a arquitetura hostil atinge, potencial ou efetivamente, qualquer pessoa indica que não se trata apenas de uma questão urbanística. Restringir excessivamente a fruição de espaços de uso comum ou eliminar dele determinadas pessoas ou comportamentos, sem que a sua função principal seja prevenir crimes, afeta a própria dignidade humana, como reconhecido pelo parecer do senador Paulo Paim (PT/RS), relator do PL 488/21.

Acertadamente, o parecer incluiu os idosos no texto do art. 2º, XX, do Estatuto da Cidade que seguiu para a Câmara. Além disso, esclareceu a vinculação entre a vedação da arquitetura hostil e a promoção da acessibilidade das pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida, assegurada pela lei 10.098/2000 e pela Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, aprovada com o status de norma constitucional pelo procedimento do art. 5º, § 3º, da Constituição Federal.

CNN BRASIL. Padre Julio quebra pedras sob viaduto em SP colocadas contra moradores de rua. 02 de fevereiro de 2021. Disponível aqui. Acesso em: 17 abr. 2021.

CONGRESSO NACIONAL. Projeto de Lei nº 488, de 2021. Altera a lei 10.257, de 10 de julho de 2001, - Estatuto da Cidade, para vedar o emprego de técnicas de "arquitetura hostil" em espaços livres de uso público. Brasília, DF, 2021. Disponível aqui. Acesso em: 20 abr. 2021.

FARIA, Débora Raquel. Sem descanso: arquitetura hostil e controle do espaço público no centro de Curitiba. Dissertação (Mestrado) - Curso de Programa de Pós-Graduação em Planejamento Urbano, Setor de Tecnologia, Universidade Federal do Paraná, Curitiba, 2020, pg. 26. Disponível aqui. Acesso em: 17 abr. 2021.

FAUSTO MACEDO. Estadão. Lei padre Júlio Lancellotti: 'Não existe arquitetura hostil, mas sim desurbanidade, cidade hostil', afirma presidente do Conselho de Arquitetura. 2021. Disponível aqui. Acesso em: 17 abr. 2021.

LICHT, Karl de Fine. "Hostile architecture" and its confederates: a conceptual framework for how we should perceive our cities and the objects in them. Canadian Journal of Urban Research, vol. 29, 2, p. 1-17, 02 out. 2020. 1. Disponível aqui. Acesso em: 20 abr. 2021.

LUHMANN, Niklas. O direito da sociedade. São Paulo: Martins Fontes, 2016. Tradução Saulo Krieger.

NEVES, Marcelo. A constitucionalização simbólica. São Paulo: Acadêmica, 1994.

NEWMAN, Oscar. Creating defensible space. New Jersey: Center For Urban Policy Research Rutgers University, 1996. Disponível aqui. Acesso em: 20 abr. 2021.

ROSENBERGER, Robert. On hostile design: theoretical and empirical prospects. Urban Studies, vol. 57, 4, p. 883-893, 12 ago. 2019. Disponível aqui. Acesso em: 20 abr. 2021.

SENADO FEDERAL (Plenário). Projeto proíbe arquitetura hostil que afasta moradores de rua: sessão plenária de 31 de março de 2021. Disponível aqui. Acesso em: 20 abr. 2021.

SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 2003.

VINÍCIUS TAMAMOTO. Veja São Paulo. Padre Júlio Lancellotti quebra pedras sob viaduto a marretadas. 02 de fevereiro de 2021. Disponível aqui. Acesso em: 17 abr. 2021.