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As conferências de Londres: Diplomacia multilateral e a autonomia brasileira

Consumada a Declaração de Independência, as dificuldades do Brasil começam a se diversificar, deixando de se limitar aos problemas típicos de uma sociedade colonial.

quinta-feira, 9 de setembro de 2021

(Imagem: Arte Migalhas)

Um século antes da Sociedade das Nações, primeira tentativa de organizar o sistema internacional de modo institucional, a aceitação de um ator recém-independente no cenário mundial subordinava-se, em última instância, ao reconhecimento da legitimidade do novo participante pelas grandes potências. (.) Para países transatlânticos, dependentes do comércio marítimo, o decisivo era, no fundo, a postura da potência naval e mercantil por excelência, a Grã-Bretanha1.

Consumada a Declaração de Independência, as dificuldades do Brasil começam a se diversificar, deixando de se limitar aos problemas típicos de uma sociedade colonial. Enquanto as reivindicações dos grupos nacionais poderiam ser até então resumidas na concessão de autonomia, na manutenção dos direitos adquiridos a partir de 1808 e na estruturação de um governo constitucional, as necessidades do país recém-criado eram mais complexas.

Para se inserir na comunidade internacional, obtendo as vantagens que dela emanavam, o Brasil necessitava do reconhecimento de sua soberania e novo status como ator político autônomo. Para garantir a maior legitimidade possível à Independência e à fundação do novo império, era fundamental obter, o quanto antes, a constatação portuguesa de sua realidade.

Esse entrave era conhecido dos demais Estados europeus, que viam com temor os possíveis efeitos militares e políticos de quaisquer medidas que pudessem ser interpretadas por Portugal como atentatórias à sua soberania. O próprio Reino Unido, ansioso por expandir a sua influência mercantil ao novo mercado que se abria, julgava prudentemente que qualquer reconhecimento europeu da Independência brasileira deveria ser precedido do seu reconhecimento pela sua antiga metrópole, para que, assim, se consolidasse a situação jurídica do novo país.

A sobrevivência do império brasileiro dependia, a curto prazo, da prova de domínio efetivo sobre todo o seu território. Apenas a partir dessa estabilização, que daria segurança ao regime, é que o governo poderia dispor de representantes, comerciais e diplomáticos, para iniciarem as pertinentes tratativas em diversas nações. Em virtude das insurreições populares - principalmente a Guerra do Madeira na Bahia -, isso só foi possível no início de 1824, quando D. Pedro I enviou representantes a Viena, Paris e Londres.

Não obstante esses empecilhos, o governo imperial já havia percebido, em 1823, a importância das boas relações com o Reino Unido e, por isso, enviou a Londres, sob o título informal de "encarregados de negócios", o General Caldeira Brant, Marquês de Barbacena, e Manuel Rodrigues Gameiro Pessoa, Visconde de Itabaiana, os quais se encarregaram de obter as boas graças do governo britânico, principalmente junto a George Canning, Secretário de Assuntos Estrangeiros. Segundo o próprio Caldeira Brant, a missão era vital, pois "o exemplo da Inglaterra reconhecendo a independência seria imediatamente seguido pelas outras potências"2.

D. João VI acreditava que a resistência brasileira à reunião com Portugal se devia às posturas extremistas mostradas pelas Cortes de Lisboa com vistas à sua recolonização. Assim, tão logo essas foram dissolvidas, o Rei tratou de enviar uma comissão, chefiada pelo Conde de Rio Maior, para negociar diretamente com o Imperador3. Suas instruções eram de garantir a D. João VI a restituição da sua soberania sobre o Brasil, além de estipular condições legislativas para uma administração autônoma, embora jamais totalmente separada.

O envio da comissão, bem como as ordens que lhe tinham sido dadas, foi comunicado ao Reino Unido, que já se apresentava como possível medianeiro da questão. Canning reprovou a estratégia portuguesa, entendendo que tal dureza apenas serviria para desestabilizar a monarquia recém-criada, deixando as potências europeias sem um "porto seguro" no continente americano. Os temores não se concretizaram: logo que chegou ao Rio de Janeiro, a corveta "Voadora", que transportava os diplomatas, foi tratada como embarcação inimiga, sendo apreendida e integrada à Marinha brasileira4. Ficava claro ao Rei de Portugal, portanto, que qualquer tentativa de reconciliação deveria vir através da mediação externa.

Em 24 de novembro de 1823, frustradas as negociações diretas, Caldeira Brant e Gameiro Pessoa receberam instruções de Luiz José de Carvalho e Mello, Ministro de Negócios Estrangeiros do Brasil, para procederem às tratativas intermediadas. O Ministro destacou a irreversibilidade da independência brasileira, encarregando seus representantes em Londres de fazê-la incontestável por qualquer poder externo.

A intransigência portuguesa se devia, principalmente, à esperança que mantinha de uma possível vitória do partido português na formação constitucional do novo país, o que poderia facilitar a reunificação desejada. Com a dissolução da Assembleia Constituinte em 1823 e a concentração dos poderes na figura do Imperador, no entanto, esse raciocínio caiu por terra. Isso impeliu D. João VI a aceitar, em março de 1824, a mediação britânica, enviando a Londres o plenipotenciário José Luís de Sousa Botelho Mourão e Vasconcelos, Conde de Vila Real.

A intenção do Reino Unido de reconciliar metrópole e ex-colônia não passou despercebida pelas nações da Santa Aliança. O governo da Áustria, dirigido pelo príncipe Klemens von Metternich, temia a propagação das ideias liberais britânicas na constituição do Estado brasileiro, o que poderia dificultar a prevalência do princípio monárquico, tão frágil na América.

Da primeira conferência oficial em Londres, em 12 de julho de 1824, participaram: o Conde de Vila Real por Portugal; Caldeira Brant e Gameiro Pessoa pelo Brasil; Canning pelo Reino Unido; e o barão Philipp von Neumann pela Áustria. Os representantes brasileiros pediram o reconhecimento da Independência, que foi repelido por Vila Real em detrimento de três questões preliminares, tidas como fundamentais para a continuidade das tratativas:

(1º) a cessação de hostilidades da parte do Brasil contra Portugal; (2º) o restabelecimento das relações de comércio entre os dois países; e (3º) a restituição das propriedades e embarcações portuguesas apreendidas pelos brasileiros, ou uma indenização equivalente5.

A suspensão das hostilidades já era fato consumado para os brasileiros, principalmente depois da derrota do General Madeira na Bahia em julho de 1823; mesmo assim, os diplomatas garantiram que não haveria qualquer movimentação militar contra Portugal enquanto durassem as negociações. Sobre os outros pontos, pediram instruções específicas ao governo do Rio de Janeiro, concordando todos em interromper o encontro para aguardá-las.

Em 19 de julho, já presente o príncipe Nikolaus Esterhazy pela Áustria, os prepostos mais uma vez se reuniram. Os brasileiros, que já haviam feito pedido de esclarecimentos ao seu governo, perguntaram ao Conde de Vila Real se ele teria poderes para reconhecer a independência e os novos títulos do Brasil, ao que este respondeu que nada seria definido até que os três assuntos preliminares estivessem solucionados. Sem propostas de acordo evidentes, Canning sugeriu, "para facilitar o andamento da negociação, redigir seu projeto de reconciliação, para ser em seguida levado em consideração pelas duas partes"6.

Infrutíferas até aquele momento as negociações mediadas, a despeito da ardorosa influência de Canning, os representantes de Portugal e do Brasil se reuniram secretamente no dia 1º de agosto, oportunidade em que o Conde de Vila Real confessou que as suas ordens impediam que ouvisse propostas para o reconhecimento da Independência que não previssem certas compensações, resumidas da seguinte forma:

1) que as duas Coroas se reunissem na cabeça de S. M. Imperial, pela morte de seu Pai; 2) que, no caso da extinção da dinastia de S. Majestade Imperial D. Pedro I, fossem os outros ramos da família de Bragança chamados a suceder na Coroa do Brasil; 3) que o Brasil concedesse favores especiais ao comércio português e tomasse sobre si parte da dívida pública de Portugal7.

Os pleitos soaram estranhamente aos representantes brasileiros, pois, com efeito, nenhum pedido dessa natureza jamais havia sido feito no direito internacional até então. Os negociantes brasileiros lembraram as situações do próprio Portugal e da Holanda, que, quando de sua separação da Coroa de Espanha, respectivamente em 1640 e 1648, nada pagaram como "reparação".

A terceira conferência ocorreu em 9 de agosto do mesmo ano. Sobre as hostilidades, Caldeira Brant e Gameiro Pessoa garantiram que nada seria feito pelo Brasil contra Portugal e as demais colônias portuguesas, solucionando a primeira questão; silenciaram, contudo, sobre os assuntos do comércio e das indenizações. Canning apresentou seu projeto, quase idêntico ao oferecido pelos diplomatas brasileiros, que continha 13 artigos no total: 9 na seção principal da carta; 3 em um protocolo adicional; e 1 secreto, dispondo sobre a sucessão da Coroa portuguesa. Caldeira Brant e Gameiro Pessoa, por conselho de Canning, aceitaram o projeto sub spe rati (à espera de ratificação), enquanto Vila Real prometeu submetê-lo à análise do seu governo.

Os diplomatas e mediadores reuniram-se novamente apenas dois dias depois, o que impossibilitou a obtenção da opinião portuguesa sobre o projeto de Canning e, desse modo, o debate foi profundamente improdutivo, resumindo-se à repetição das questões preliminares por Vila Real e às evasivas dos brasileiros. Nesse momento, a firme posição de Portugal quanto a esses assuntos chegou a surtir efeito, cogitando D. Pedro I atendê-las em sua totalidade para facilitar o reconhecimento. Isso só não foi feito por conta de fragilidade imperial perante a opinião pública, que, enriquecida culturalmente pela transferência da Corte dos Braganças em 1808 e pelos consequentes contatos com ideias liberais e estrangeiras, desdenhava de qualquer composição com a antiga metrópole antes de reconhecida e garantida a independência e a soberania do Brasil.

Percebendo a relutância de Vila Real e as limitadíssimas ordens que havia recebido enquanto plenipotenciário, Caldeira Brant e Gameiro Pessoa postularam o envio direto do projeto de Canning ao gabinete de D. João VI, para que este autorizasse a sua discussão pelo diplomata em Londres. O plano foi acatado, tendo sido o documento enviado em nome do próprio ministro britânico, pois a Áustria havia julgado que tal atuação extrapolaria os limites de sua função como medianeira.

Enquanto se esperava alguma resposta que pudesse modificar o proceder das negociações, os representantes brasileiros cautelosamente se ocuparam de adquirir armas e navios de guerra, a serem utilizados na ocasião de falharem completamente as tratativas, negociando, também, empréstimos, emissão de apólices e outras operações financeiras, tudo com vistas a consolidar o Brasil enquanto agente comercial independente.

Em meados de agosto, a Confederação do Equador8 crescia em proporção, embaraçando as relações comerciais e diplomáticas do Brasil em Londres. Segundo Evaldo Cabral de Mello, as suas repercussões internacionais demonstravam a fragilidade do governo central, à medida que "prejudicavam não só as negociações sobre o reconhecimento da Independência como também o desembolso das demais parcelas do empréstimo levantado em Londres"9.

O governo português nutria esperanças de que a revolta pudesse enfraquecer o domínio do Imperador, conduzindo à reunificação dos dois países; por isso, as instruções de Vila Real foram de atrasar as negociações, ganhando tempo para que os revolucionários mostrassem um resultado favorável. Seguindo essa diretiva, logo "as gazetas de Lisboa puseram-se a insultar desaforadamente o Brasil"10.

A franca demora, a hostilidade e a irredutibilidade das atitudes lusitanas irritaram o governo britânico, que se via imobilizado em seus planos de expansão comercial transatlântica até que fosse reconhecida a independência brasileira pela antiga metrópole. Diante disso, Canning garantiu a Caldeira Brant e Gameiro Pessoa que o Brasil seria o primeiro Estado americano a ser reconhecido pelo Reino Unido, o que seria muito pertinente para ambos os países, visto que os Tratados de 1810­­­­ estavam prestes a expirar, tornando-se urgentes novos ajustes para regularizar os termos do vínculo que surgia com o jovem Estado. Na visão do premiê britânico, "o problema seria apenas acomodar, no reconhecimento da independência brasileira, os interesses da Inglaterra com aqueles da velha Europa, o que fez com extrema habilidade"11.

Diante do alongamento das negociações, o Imperador proferiu o Despacho de 18 de setembro de 1824, orientando os diplomatas a ceder no assunto da restituição de propriedades e embarcações, bem como aceitarem os pedidos de vantagens comerciais como "nação mais favorecida".

As referidas instruções chegaram a Londres no início de novembro, a tempo de influir na sexta conferência diplomática, marcada para o dia 11 desse mês. Nessa ocasião, o Conde de Vila Real apresentou o contra projeto português para a reconciliação, exaltando a "moderação que reina em todos os artigos do Projeto que é proposto" e o "espírito de conciliação que Sua Majestade Fidelíssima demonstrou no curso desta negociação"12.

As palavras caridosas do diplomata lusitano, porém, não passavam de engodo, visto que o projeto de tratado apresentado pelo gabinete de Lisboa era autoritário e negava a realidade dos fatos, buscando impedir a proliferação das instituições liberais nos dois países. Logo em seu início, o documento fulminava os planos brasileiros de ver reconhecida sua independência:

Art. 1º - As duas partes europeia e americana da monarquia portuguesa terão para o futuro debaixo da soberania do senhor dom João Sexto, e de seus legítimos descendentes, uma Administração respectivamente independente, subsistindo todavia entre elas perpétua união. Cada uma delas poderá ter as suas instituições, e leis apropriadas às suas circunstâncias particulares13.

A proposta lusitana, por seu conservadorismo, chocou tanto os representantes brasileiros quanto os mediadores; Canning chegou a afirmar que esta seria "desarrazoada e inadmissível"14, mas, apesar disso, a recomendação do Ministro britânico aos brasileiros foi de aceitá-la ad referendum15, ganhando tempo para evitar o rompimento das tratativas e, por conseguinte, a renovação das hostilidades. O documento "veio a ser rejeitado pelo Conselho de Estado, em sessão de 24 de janeiro de 1825"16.

Constatada, por todas as partes, a estagnação das tratativas mediadas, a conferência de 11 de novembro de 1824 foi a última de seu tipo. Ainda nesse ano, o Conde de Subserra, Ministro português da Guerra e "partidário estrênuo e fautor principal do domínio francês"17, enviou secretamente o médico José Antônio Soares Leal ao Rio de Janeiro para negociar diretamente os termos do acordo, em uma reprise da fracassada missão do Conde de Rio Maior. Assim como seus antecessores, o negociador foi preso e devolvido a Lisboa.

A missão Soares Leal foi tramada sigilosamente e sob os auspícios da Santa Aliança, refletindo o ideal diplomático francês característico de Subserra. A reação de Canning foi dura: impossível a conciliação, declarou oficialmente encerradas as negociações em Londres.

Pressionado por Portugal, pelo Brasil e pelas próprias necessidades econômicas e políticas do Reino Unido, Canning resolveu a questão nomeando uma comissão, chefiada por Sir Charles Stuart, experiente diplomata, para ir a Lisboa e ao Rio de Janeiro negociar diretamente.

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1 RICUPERO, Rubens. A diplomacia na construção do Brasil: 1750-2016. Rio de Janeiro: Versal, 2017. pp. 120-121.

2 FAUSTO, Boris; HOLANDA, Sergio Buarque de. História Geral da Civilização Brasileira: o Brasil monárquico: o processo de emancipação. 2ª ed. São Paulo: Difusão Europeia do Livro, 1965. p. 333.

3 VARNHAGEN, Francisco Adolpho de. História da independência do Brasil: até ao reconhecimento pela antiga metrópole, compreendendo, separadamente, a dos sucessos ocorridos em algumas províncias até essa data. Brasília: Senado Federal, 2010. pp. 245-246.

4 ARMITAGE, John. História do Brasil: desde o período da chegada da família de Bragança, em 1808, até a abdicação de D. Pedro I, em 1831. Brasília: Senado Federal, 2011. p. 140.

5 "Première Conférence Brézilienne", em 12.07.1824, in OLIVEIRA LIMA, Manuel de. O reconhecimento do Império. p. 191.

6 "Seconde Conférence Brézilienne", em 19.07.1824, in OLIVEIRA LIMA, Manuel de. O reconhecimento do Império. p. 192.

7 RODRIGUES, José Honório. Independência: revolução e contra-revolução: a política internacional. p. 128.

8 Iniciada em 02.07.1824, a Confederação foi o primeiro grande movimento de revolta contra os comportamentos autoritários e centralizadores de D. Pedro I, sendo uma resposta direta à Constituição recém-outorgada. Tinha características republicanas e liberais, sendo sustentada em grande parte pela mídia local, com destaque para o jornal Typhis Pernambucano, da editoria de Frei Caneca.

9 MELLO, Evaldo Cabral de. A outra Independência: o federalismo pernambucano de 1817 a 1824. 2ª ed. São Paulo: Editora 34, 2004. p. 222.

10 OLIVEIRA LIMA, Manuel de. O reconhecimento do Império. p. 94.

11 MOTA, Carlos Guilherme. Europeus no Brasil à época da independência: um estudo. In:__ (Org.). 1822: dimensões. São Paulo: Perspectiva, 1972. p. 72.

12 "Sixième Conférence Brézilienne", em 11.11.1824, in OLIVEIRA LIMA, Manuel de. O reconhecimento do Império. p. 210.

13 "Esboço de um Ato de Reconciliação entre Portugal e o Brasil", in OLIVEIRA LIMA, Manuel de. O reconhecimento do Império. p. 204.

14 RODRIGUES, José Honório. Independência: revolução e contra-revolução: a política internacional. p. 132.

15 A aceitação ad referendum é uma forma de declaração de vontade tradicional no Direito Internacional Público, na qual se submete o texto do documento à aprovação posterior pela autoridade competente. José Francisco Rezek explica que é geralmente utilizada quando "não se encontrar o negociador munido de poderes para uma assinatura plena e incondicionada" (REZEK, José Francisco. Direito dos Tratados. Rio de Janeiro: Forense, 1984. p. 201).

16 VARNHAGEN, Francisco Adolpho de. História da independência do Brasil. p. 302.

17 OLIVEIRA LIMA, Manuel de. O reconhecimento do Império. p. 72.

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ARMITAGE, John. História do Brasil: desde o período da chegada da família de Bragança, em 1808, até a abdicação de D. Pedro I, em 1831. Brasília: Senado Federal, 2011. 452 p.

FAUSTO, Boris; HOLANDA, Sergio Buarque de. História Geral da Civilização Brasileira: o Brasil monárquico: o processo de emancipação. 2ª ed. São Paulo: Difusão Europeia do Livro, 1965. 410 p.

MELLO, Evaldo Cabral de. A outra Independência: o federalismo pernambucano de 1817 a 1824. 2ª ed. São Paulo: Editora 34, 2004. 264 p.

MOTA, Carlos Guilherme. Europeus no Brasil à época da independência: um estudo. In:__ (Org.). 1822: dimensões. São Paulo: Perspectiva, 1972. p. 56-73.

OLIVEIRA LIMA, Manuel de. O reconhecimento do Império: história da diplomacia brasileira. 2ª ed. Rio de Janeiro: Topbooks, 2015. 224 p.

REZEK, José Francisco. Direito dos Tratados. Rio de Janeiro: Forense, 1984. 628 p.

RICUPERO, Rubens. A diplomacia na construção do Brasil: 1750-2016. Rio de Janeiro: Versal, 2017. 781 p.

RODRIGUES, José Honório. Independência: revolução e contra-revolução: a política internacional. Rio de Janeiro: F. Alves, 1975. v5. 343 p.

SISSON, Sébastien Auguste. Galeria dos brasileiros ilustres. Brasília: Senado Federal, 1999. v2. 492 p.

VARNHAGEN, Francisco Adolpho de. História da independência do Brasil: até ao reconhecimento pela antiga metrópole, compreendendo, separadamente, a dos sucessos ocorridos em algumas províncias até essa data. Brasília: Senado Federal, 2010. 548 p.

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Atualizado em: 9/9/2021 08:05

Guilherme Lerer

Guilherme Lerer

Advogado do escritório Chalfin, Goldberg & Vainboim Advogados, com experiência em Contencioso Cível e Empresarial, bem como em Arbitragem e em confecção e análise de contratos.

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