Qualidade regulatória: quais são os aspectos e o rito processual para a edição de um bom ato normativo?

Recentemente, foram publicadas as primeiras avaliações de regulações "Padrão Ouro" do Selo de Qualidade Regulatória (SQR), instituído pela Secretaria de Acompanhamento Econômico, Advocacia da Concorrência e Competitividade (SEAE) do Ministério da Economia.

O SQR foi criado pela SEAE com o objetivo de reconhecer e dar visibilidade aos reguladores federais pelo desempenho na adoção das melhores práticas internacionais e implementação das recomendações da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).

São objetos do programa os normativos infralegais com manifestação da SEAE, analisados conforme os seguintes aspectos: 1) Previsibilidade; 2) Qualidade regulatória; 3) Participação social; 4) Convergência regulatória; e, 5) Fardo regulatório.

Um dos normativos classificados como "Padrão Ouro"¹ na semana passada foi a Resolução ANTT 5.950/21, que aprovou o Regulamento das Concessões Rodoviárias.

Os aspectos analisados pelo SQR demonstram que a edição normativa deve seguir parâmetros claros, de modo que não basta a simples publicação no Diário Oficial para ser considerada boa.

Mas qual é o rito processual dentro das agências reguladoras? Tomemos a ANTT como exemplo, que tem na sua composição a Diretoria Colegiada e as superintendências temáticas. A Resolução ANTT 5.950/21, por exemplo, foi elaborada pela Superintendência de Infraestrutura Rodoviária (SUROD) e aprovada pela Diretoria.

O processo normativo deve cumprir as seguintes etapas: a primeira é de estudos; a segunda é composta por nota técnica e análise de impacto regulatório; a terceira é a elaboração de minuta da norma; a quarta é a participação social, seguida pela quinta etapa que é a análise das contribuições; a sexta é a análise jurídica e, por fim, vem a sétima e última etapa, que é a deliberação pela diretoria colegiada.

As etapas de 1 a 5 são conduzidas pela superintendência temática responsável pela proposta normativa. A 6ª etapa é realizada pela Procuradoria Federal, enquanto a 7ª é de competência exclusiva da Diretoria Colegiada, sendo que as decisões são tomadas em caráter colegiado por maioria absoluta de votos.

Instrumentos regulatórios obrigatórios

Agenda regulatória

A agenda regulatória é um instrumento de planejamento da atividade normativa que conterá o conjunto dos temas prioritários a serem regulamentados pela agência, com vigência de dois anos.

Na ANTT, as propostas são organizadas nos seguintes eixos temáticos: 1) projetos regulatórios gerais e transversais; 2) infraestrutura rodoviária federal concedida; 3) transporte rodoviário de passageiros; 4) transporte ferroviário de cargas e passageiros; e, 5) transporte rodoviário e multimodal de cargas.

Sua utilização é obrigatória, conforme determina o art. 21 da lei 13.848/19 (Lei das Agências Reguladoras), e qualquer proposta normativa deve ser inserida na agenda antes de iniciado o processo normativo.

Sua utilização é um dos requisitos analisados pela SEAE no SQR, inserido no aspecto da previsibilidade.

Análise de impacto regulatório

Outro instrumento que merece destaque é a análise de impacto regulatório (AIR). Também presente nos requisitos do SQR, a AIR é um instrumento que permite avaliar o problema regulatório que se pretende resolver, os possíveis cenários para sua solução, bem como os impactos possíveis de cada cenário avaliado, de modo que se identifique a melhor proposta regulatória.

Sua elaboração é obrigatória, haja vista o disposto no art. 6º da Lei das Agências Reguladoras, no art. 5º da lei 13.874/19 (Lei de Liberdade Econômica) e no decreto 10.411/20. Apesar disso, a Diretoria Colegiada não é obrigada a adotar a recomendação da AIR, desde que fundamente sua decisão.

Participação social

Na etapa de participação social, os instrumentos mais comumente utilizados são a consulta pública e a audiência pública. A primeira é assim definida pelo art. 9º, §1º da Lei das Agências: a consulta pública é o instrumento de apoio à tomada de decisão por meio do qual a sociedade é consultada previamente, por meio do envio de críticas, sugestões e contribuições por quaisquer interessados, sobre proposta de norma regulatória aplicável ao setor de atuação da agência reguladora.

Já o art. 10, § 1º, da Lei das Agências define a audiência pública como instrumento de apoio à tomada de decisão, por meio do qual é facultada a manifestação oral, por quaisquer interessados, em sessão pública, previamente destinada a debater matéria relevante.

Assim, na ANTT é comum haver a consulta pública pelo período de 45 dias, conforme determina o art. 9º, §2º, da Lei das Agências, conjuntamente com a audiência pública, marcada em sessão única.

Além desses instrumentos, a Resolução ANTT 5.624/17 permite a utilização de tomada de subsídios (permite a participação por escrito) e reunião participativa (permite a participação oral ou por escrito em sessão presencial) como meios de construção de conhecimento e desenvolvimento de propostas. Ou seja, são instrumentos utilizados ainda na etapa dos estudos.

Por fim, também pode ser utilizada a consulta interna, que é realizada internamente na Agência para possibilitar a participação dos servidores sobre minuta de ato normativo, documento ou matéria de interesse relevante. Seu objetivo é obter informações e eliminar incoerências intrainstitucionais.

Portanto, o processo de elaboração de atos normativos envolve diversas etapas e instrumentos regulatórios, justamente para permitir que a norma seja construída da forma mais eficiente e eficaz possível, com as soluções corretas para os problemas regulatórios identificados e que tanto os usuários quanto os agentes regulados possam contribuir na sua elaboração, com o intuito de aumentar a legitimidade da norma.

A ANTT foi utilizada como exemplo para demonstrar o fluxo do processo normativo, mas todas as demais agências utilizam esse mesmo rito processual e os mesmos instrumentos regulatórios, com as adaptações necessárias.