Limites éticos da utilização da IA nas contratações públicas

1. Introdução

As compras públicas desempenham um papel crucial como indutor do mercado, funcionando como uma alavanca poderosa para o desenvolvimento econômico e a inovação. No Brasil, o governo é o maior comprador de bens e serviços, e suas aquisições representam cerca de 12% do PIB, conforme dados do TCU - Tribunal de Contas da União¹. Esse volume expressivo de compras gera um impacto direto no mercado, incentivando a competitividade, a geração de empregos e o desenvolvimento tecnológico. Ao direcionar suas políticas de aquisição, a administração pública pode fomentar setores estratégicos e estimular o desenvolvimento de PMEs - pequenas e médias empresas, que, segundo o SEBRAE - Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas², são responsáveis por 27% do volume de compras públicas. Portanto, as compras públicas, além de atenderem às necessidades governamentais, possuem um efeito multiplicador na economia, contribuindo para a estruturação de mercados e para o equilíbrio socioeconômico.

O volume de compras, contudo, não representava aquisições bem-sucedidas ou eficientes. Neste contexto a promulgação da lei 14.133/21³, NLLCA - Nova Lei de Licitações e Contratos, representou uma profunda transformação no macroprocesso de contratação pública⁴, ao eleger o planejamento (art. 5º) e a virtualização dos atos (Art. 12, inciso VI), como pilares fundamentais para a condução eficiente dos certames e para a obtenção de propostas aptas e gerar o resultado mais vantajoso (art. 11, inciso I.). Diferentemente das normativas anteriores, a nova legislação impõe uma abordagem mais estratégica e preventiva, exigindo que a administração pública realize, de forma robusta e antecipada, estudos técnicos preliminares e a análise detalhada das necessidades que fundamentam a contratação.

Esse reforço na etapa de planejamento busca garantir que todas as variáveis sejam adequadamente consideradas, minimizando riscos de sobrecustos, atrasos e ineficiências ao longo da execução do contrato. Além disso, o planejamento eficiente assegura que o gestor público esteja amparado por critérios técnicos sólidos, maximizando as chances de contratar soluções adequadas, sustentáveis e alinhadas aos objetivos institucionais, o que, em última análise, eleva o nível de governança e de compliance nas contratações públicas. Dessa forma, a nova lei inaugura uma fase de maior maturidade e responsabilidade na gestão de compras públicas, com impacto direto na promoção da eficiência e da economicidade na utilização dos recursos públicos.

Nesse processo de aperfeiçoamento das compras públicas a utilização da IA - Inteligência Artificial, traz tanto promessas significativas quanto desafios complexos. As tecnologias de IA, como o ChatGPT e outras ferramentas baseadas em redes neurais, estão mudando a forma como a Administração Pública realiza suas atividades, oferecendo maior eficiência, precisão e automação em processos historicamente burocráticos e morosos. No entanto, essas mudanças precisam ser analisadas com cautela para garantir que os objetivos de inovação estejam equilibrados com a proteção de direitos fundamentais, como a transparência e a imparcialidade, previstos pela nova lei de licitações e contratos (lei 14.133/21) e antes disso na própria Constituição Federal.

A transição da administração pública compradora “analógica” para o modelo digital representa uma transformação profunda na forma como o Estado gerencia seus processos e toma decisões. Com a crescente adoção de tecnologias da informação e comunicação, a administração pública vem migrando de um sistema tradicional, caracterizado pela utilização de documentos físicos e decisões baseadas em intuições ou experiências, para um modelo moderno, onde os dados são o principal insumo para a tomada de decisões. Nesse novo contexto, as informações são geradas, processadas e analisadas em tempo real, permitindo maior eficiência, transparência e previsibilidade nas ações governamentais. O uso de big data, inteligência artificial e outras ferramentas tecnológicas permite que as decisões sejam mais precisas, baseadas em evidências concretas e não apenas em estimativas ou opiniões, melhorando a qualidade dos serviços públicos oferecidos e aumentando o controle social.

A lei 14.133/21 reflete essa transição ao incentivar, seja no uso preferencial do meio eletrônico, o uso de modelos digitais em obras e serviços, como o BIM - Building Information Modelling, ou ainda na integração de sistemas de informações no planejamento e execução das contratações públicas (inciso V, art. 19), promovendo uma gestão mais inteligente, planejada e orientada por dados.

Nesse contexto de transformação digital e busca por eficiência administrativa, coloca-se um importante questionamento jurídico e ético: até que ponto a inteligência artificial pode ser utilizada no planejamento das contratações públicas sem comprometer valores fundamentais como a transparência, a imparcialidade e o controle social? A crescente adoção de algoritmos e sistemas automatizados, ainda que promissora para a racionalização dos processos licitatórios, demanda uma análise crítica sobre seus limites e implicações, especialmente no que se refere à conformidade com os princípios que regem a Administração Pública. O presente artigo tem como objetivo examinar os limites éticos da aplicação da inteligência artificial na fase de planejamento das contratações públicas, à luz da Constituição Federal, da lei 14.133/21 e do debate doutrinário contemporâneo, propondo parâmetros para sua utilização responsável. Para tanto, adota-se uma abordagem metodológica qualitativa, de cunho exploratório e analítico, com base em pesquisa bibliográfica, documental e jurisprudencial, além da análise crítica de experiências práticas já em curso na administração pública brasileira.

2. Conceitos fundamentais

As compras públicas, possibilitam ao Estado adquirir bens e serviços de forma estratégica, buscando atender a tripla função de corresponder às necessidades da sociedade, garantir a efetividade dos direitos constitucionais, além de fomentar a economia do país, como ensina Borges (2017, p. 235). Nesta reflexão o princípio constitucional da eficiência guarda uma importância ímpar.

A administração pública encontra-se envolta historicamente em um ambiente em constante mudança e vulnerável a inúmeras incertezas, tanto em relação a investigações das necessidades dos administrados, quanto posteriormente na utilização destas informações para uma correta tomada de decisão. A quantidade abundante de informações torna preeminente seu gerenciamento por SI - Sistemas de Informação para além da perspectiva meramente tecnológica (Stair e Reynolds, 2012).

O dinamismo e a complexidade do ambiente externo, catalisado pela frequência de mudanças em diversas variáveis ambientais, trazem a lógica de que quanto mais dinâmico e complexo o ambiente, maior a incerteza para a tomada de decisão (Martins, 2014 e Melati, 2022). Em um panorama repleto de incertezas, as organizações precisam cada vez mais de informações de qualidade para lidar com a dinâmica do ambiente, visando melhorar a sua tomada de decisão (Melati, 2022 apud Rezende, 2012; Vidigal, 2013; Lesca & Janissek-Muniz, 2015).

No cenário mundial atual, rememorar o conceito de (Wurman, 1989) onde “o conhecimento é ‘moeda’ de nosso tempo, e a velocidade de mudanças é a ‘taxa de inflação’ quanto mais alta for essa taxa, mais rapidamente essa moeda perde seu valor”, toma relevos ainda mais atuais. A “inflação” destas informações no cenário dinâmico atual é agravada pela falta de gerenciamento dos dados e a real integração das ferramentas disponíveis ao administrador e neste contexto, as inteligências artificiais generativas se mostram indispensáveis o que leva a mais “governos e empresas têm utilizado cada vez mais tecnologias para coletar, armazenar e analisar grandes quantidades de dados pessoais” (De Araujo et al., 2020, p. 775).

Muito embora o Brasil ocupe a 62ª posição, dentre 64 países, no ranking de competitividade digital de 2023, realizado pelo IMD - International Institute for Management Development, em parceria com a Fundação Dom Cabral⁵, importantes passos visando a reversão deste quadro iniciaram ainda em 2020, quando o governo federal lançou sua estratégia de governo digital⁶, com meta de digitalização de 100% de seus serviços públicos até o final de 2022. Esta modernização plena enfrenta desafios e não foi experimentada da mesma forma em todos os níveis da administração⁷, apesar dos avanços, ainda enfrentamos desafios significativos, como a inclusão digital, a interoperabilidade de sistemas e a proteção de dados pessoais (Filho, 2020).

Os pilares do governo digital citados na legislação incluem desburocratização, modernização, transparência, participação social e segurança da informação, mas as compras públicas como um todo só embarcaram de maneira significativa nesse processo por ocasião da nova lei de licitações e contratos, a lei 14.133/21, pois antes da alteração legislativa os serviços e obras mais complexas ainda eram operacionalizados de maneira presencial com a apresentação de envelopes físicos⁸ em modelo legal do início da década de noventa.

Antes da alteração legislativa, as licitações em geral eram realizadas de maneira presencial, apenas em meados de 2019 ocorreu disposição para sua execução na forma preferencialmente eletrônica⁹, sendo vinculante apenas para os órgãos da administração pública federal direta, pelas autarquias, pelas fundações e pelos fundos especiais é obrigatória.

Ocorre que só tornar a disputa eletrônica não trará os efeitos esperados de uma aquisição que objetiva alcançar a proposta mais apta a gerar o resultado mais vantajoso, além de que, a deficiência na investigação da necessidade e da definição da escolha irá repercutir em especificações viciadas, frustrando, no mínimo, o caráter competitivo, ou na maior parte dos casos, causando o fracasso do certame obrigando a Administração a despender mais recursos para a sua repetição (Oliveira, 2023).

Naturalmente a implementação dessas ferramentas requer infraestrutura, e esta necessidade foi inserida em iniciativa da ONU¹⁰ que norteia a criação de IPD - Infraestrutura Pública Digital, também conhecida como DPI, por conta da sigla em inglês para Digital Public Infrastructure. Nessa infraestrutura tecnológica vão funcionar diferentes políticas públicas e as interações entre os muitos setores da sociedade, sendo a plataforma Gov.BR e o próprio o PNCP - Portal Nacional de Contratações Públicas alguns dos exemplos citáveis.

Nesse contexto, como comenta Cardoso (2024) e Costa (2024), o uso de IA - Inteligência Artificial em processos de licitação é uma frente emergente no Brasil. Embora ainda incipiente, a IA tem grande potencial para melhorar a análise de licitações, a avaliação de riscos de fornecedores e a detecção de fraudes.

Cite-se que sua utilização está bem mais presente como ferramenta dos órgãos de controle como o ChatTCU desenvolvido com a solução Microsoft Azure OpenAI Service, que apoia diversas tarefas, como análise de documentos, pesquisa jurídica, tradução e consultas administrativas. E os robôs denominados ALICE - Análise de Licitações e Editais, SOFIA - Sistema de Orientação sobre Fatos e Indícios para o Auditor, entre outros (PIRES e SOUZA, 2024).

A nova lei de licitações e contratos trouxe diversos dispositivos direcionados ao atendimento ao princípio da virtualização dos atos (Oliveira, 2021), que decorre do princípio da celeridade, seja ao determinar que as licitações serão realizadas preferencialmente sob a forma eletrônica, trazendo essa obrigação inclusive aos licitantes, ou na criação do já citado PNCP - Portal Nacional de Contratações Públicas com dados abertos, ou ainda na elevação da necessidade de planejamento, com a obrigatoriedade da confecção de diversos artefactos de planejamento o qual destacamos o estudo técnico preliminar. Ocorreu a quebra do paradigma do “menor preço a qualquer custo” (Reis, 2024), com a consecução como objetivo da licitação a busca da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto. E com tantos dados para ponderar e necessidades para serem atendidas a utilização da inteligência artificial generativa parece um caminho não só aconselhável, mas necessário.

Ocorre que a aplicação da inteligência artificial na administração pública impõe um duplo desafio: promover ganhos efetivos de eficiência e inovação sem descurar dos valores éticos fundamentais que estruturam o Estado Democrático de Direito. Embora os sistemas de IA tenham potencial para racionalizar procedimentos, reduzir custos e acelerar a tomada de decisões, sua adoção deve ser cuidadosamente condicionada por critérios jurídicos e institucionais que garantam a legalidade, a transparência, a igualdade e o controle social. O uso indiscriminado ou desregulado da IA pode comprometer princípios como a transparência dos atos administrativos e a impessoalidade, sobretudo diante de algoritmos opacos e suscetíveis a vieses discriminatórios, é necessário revisitar os princípios da administração pública no contexto de sua aplicação simultânea a utilização da IA.

3. Princípios-chave para a conjugação das decisões do planejamento público e a inteligência artificial

A inteligência artificial é composta por soluções desenvolvidas para simular capacidades cognitivas humanas por meio de sistemas de software. Sob o olhar científico, trata-se de um campo multidisciplinar que investiga como os computadores podem desempenhar atividades típicas do ser humano, especialmente aquelas que exigem aprendizado, adaptação, criatividade e resolução de problemas. (Rich; Knight; Nair, 2009, p. 826 apud Silva; Silva; Rabêlo, 2021). Ocorre que essa repetição pela complexidade algorítmica e falta de explicabilidade reflete em mácula séria à transparência e a publicidade.

De acordo com Araújo et al. (2020), a ausência de transparência pode comprometer severamente a validade de um ato, afetando inclusive sua legitimidade no âmbito democrático, uma vez que a publicidade está diretamente relacionada à possibilidade de controle das decisões automatizadas por meio de algoritmos.

Surge uma indagação central: de que forma assegurar a transparência das motivações nas decisões automatizadas quando os próprios mecanismos pelos quais a máquina atinge determinado resultado permanecem incompreensíveis? Há um evidente desafio em harmonizar a opacidade(Sunstein, 2001) inerente aos processos algorítmicos com o princípio da publicidade, amplamente defendido nas esferas públicas. Trata-se de um ponto fundamental nas discussões sobre ética e governança na adoção da inteligência artificial no setor público.

Ainda neste sentido, como foi citado acima, a falta de explicabilidade é frontalmente divergente ao princípio da motivação que a relaciona-se à obrigação de a administração pública explicitar os fundamentos de suas decisões, inclusive quando estas forem produzidas com auxílio ou por meio de sistemas de IA. A dificuldade de compreender como algoritmos complexos chegam a determinadas conclusões desafia esse princípio, sendo necessária regulação que garanta a rastreabilidade lógica das decisões.

A doutrina tem se referido a esse fenômeno como “devido processo tecnológico”, reconhecendo que a exclusão do elemento humano da cadeia decisória não elimina a ocorrência de erros ou a presença de vieses cognitivos nas decisões proferidas por sistemas automatizados, podendo na verdade piorá-lo. Essa “equação da decisão”, ou uma ratio decidendi ainda que cuidadosamente afinada nos casos concretos propostos, encontra inúmeras dificuldades, pois existe uma descrença na capacidade dos programas de IA em empreender métodos de argumentação por analogia, chegando a conclusão que “os programas de IA seriam incapazes de identificar os “princípios de julgamento” (ratio decidendi) que conectam ou separam os casos” (Mendonça; Toledo, 2020).

Decisões administrativas, em regra, envolvem complexidade valorativa do que aquelas proferidas pelo Poder Judiciário, a própria falta de dados estruturados e a mutabilidade constante das premissas das políticas públicas torna a adoção de sistemas de inteligência artificial ainda mais desafiadora se o objetivo principal por a total automação. A presunção de que o planejamento de contratações públicas seria mais objetivo, baseado em critérios técnicos e normativos bem delimitados, não elimina o fato de que decisões automatizadas podem reproduzir vieses presentes nos dados de treinamento ou nos próprios critérios algoritmicamente definidos. A falta de transparência e inteligibilidade dos modelos algorítmicos compromete a possibilidade de revisão dos atos administrativos automatizados, o que desafia diretamente o princípio da autotutela e o controle de legalidade (Mendonça; Toledo, 2020). A ideia de que a IA possa substituir, de forma neutra e mecânica, a deliberação administrativa ignora a dimensão hermenêutica e contextual que permeia decisões aparentemente técnicas, como a definição do objeto contratual ou a análise de viabilidade de soluções inovadoras.

Além disso, ainda que o uso da IA no âmbito administrativo possa se justificar pelo imperativo da eficiência e pela racionalização da máquina pública, não se pode negligenciar o risco de comprometimento de garantias fundamentais. A ausência de trilha auditável e a dificuldade de identificação das premissas que fundamentam os outputs algorítmicos dificultam não apenas o controle judicial dos atos, mas também a participação social e a responsabilização dos agentes públicos envolvidos. Nesse sentido, a chamada “desumanização do julgador”, como aponta a literatura especializada, pode gerar a adoção acrítica de padrões decisórios automatizados que privilegiam a padronização em detrimento da razoabilidade e da análise casuística. A automatização administrativa, ainda que promissora, requer um modelo normativo que assegure o chamado devido processo tecnológico, como defendem Citron e Pasquale (2014), a fim de garantir que as decisões produzidas por máquinas não se tornem opacas, inquestionáveis e, em última análise, arbitrárias.

Conclusões

A utilização da inteligência artificial no planejamento das contratações públicas apresenta-se como um marco na evolução da gestão administrativa brasileira, capaz de ampliar a eficiência, a precisão e a racionalidade das decisões estatais. Contudo, a pesquisa evidenciou que tais benefícios não podem ser dissociados de uma reflexão crítica sobre os limites éticos e jurídicos que orientam a atuação da Administração Pública.

O exame dos princípios constitucionais e da nova lei de licitações revelou que a opacidade algorítmica, a ausência de explicabilidade e a possibilidade de vieses são fatores que colocam em risco valores essenciais como a transparência, a impessoalidade e a legitimidade democrática. Assim, a integração da IA ao processo de planejamento deve ocorrer de forma regulada, amparada por parâmetros normativos que assegurem rastreabilidade, controle social e motivação dos atos administrativos. A ética, nesse contexto, não constitui obstáculo, mas condição indispensável para que a tecnologia contribua de modo efetivo para a construção de contratações públicas mais eficientes, justas e alinhadas às finalidades constitucionais. Em síntese, cabe ao Estado não apenas adotar soluções tecnológicas, mas consolidar um modelo de governança digital em que a inovação esteja harmonizada com a proteção de direitos fundamentais e com a preservação da esfera pública como espaço de confiança e legitimidade

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Referências

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1 BRASIL. Tribunal de Contas da União. O impacto das compras públicas no PIB brasileiro. Brasília: TCU, 2019. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br. Acesso em: 20 ago. 2025.

2 SEBRAE. Compras governamentais: panorama das compras públicas no Brasil. Brasília: SEBRAE, 2020. Disponível em: https://www.sebrae.com.br/sites/PortalSebrae. Acesso em: 20 ago. 2025.

3 BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Estabelece normas gerais de licitação e contratação para as administrações públicas. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 1 abr. 2021. Disponível em: https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/lei-n-14.133-de-1-de-abril-de-2021-310086328. Acesso em: 20 ago. 2025.

4 CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO (CGU). Manual de licitações e contratos administrativos. Brasília: CGU, 2017. Disponível em: https://www.gov.br/cgu/pt-br/assuntos/etica-e-integridade/manual-de-licitacoes-e-contratos-administrativos. Acesso em: 20 ago. 2025.

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6 BRASIL. Lei nº 14.129, de 29 de março de 2021. Dispõe sobre princípios, regras e instrumentos para o Governo Digital e para o aumento da eficiência pública. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 30 mar. 2021. Disponível em: https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/lei-n-14.129-de-29-de-marco-de-2021-308733465. Acesso em: 08 abril. 2025.

7 TELE SÍNTESE. TCU vê falhas no processo de transformação digital do governo. Disponível em: https://telesintese.com.br/tcu-ve-falhas-no-processo-de-transformacao-digital-do-governo/. Acesso em: 08 abril. 2025

8 BRASIL. Art. 43. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Diário Oficial da União: Brasília, DF, 22 jun. 1993

9 BRASIL. Decreto nº 10.024, de 20 de setembro de 2019. Regulamenta a licitação na modalidade de pregão, na forma eletrônica, e dispõe sobre o uso da dispensa eletrônica, no âmbito da administração pública federal. Diário Oficial da União: Brasília, DF, 23 set. 2019. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/decreto/d10024.htm. Acesso em: 08 abril. 2025.

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