CPSI: Do medo de errar ao direito de experimentar nas contratações públicas

As contratações públicas no Brasil foram historicamente construídas para evitar o erro. Planejamento rigoroso, definição clara do objeto, aversão ao risco e culto à previsibilidade moldaram um sistema de contratações voltado prioritariamente à autoproteção institucional e à tutela do erário do que à solução efetiva de problemas públicos.

Esse modelo costuma funcionar quando a Administração sabe exatamente o que precisa comprar. Ele falha, porém, quando o desafio é claro, mas a solução ainda não existe - ou não pode ser conhecida sem antes ser testada.

Nesses contextos, insistir em termos de referência rígidos não elimina a incerteza; apenas a disfarça. O resultado costuma ser conhecido: contratos formalmente corretos, materialmente ineficazes e incapazes de produzir aprendizado institucional. A Administração cumpre o rito, mas não resolve o problema.

É nesse espaço - entre a necessidade de inovar e o dever de agir com legalidade, controle e responsabilidade - que surge uma pergunta incômoda: é possível experimentar – e, eventualmente, errar - sem violar o direito e sem que o insucesso, por si só, enseje responsabilização do gestor?

Mais do que isso, é possível estruturar juridicamente a experimentação, admitindo a possibilidade de insucesso como parte legítima do processo decisório público, desde que o risco seja previamente delimitado, governado, documentado e orientado a resultados.

O CPSI - Contrato Público para Solução Inovadora, introduzido pelo Marco Legal das Startups, propõe exatamente essa inflexão. Não como ruptura com o modelo tradicional, tampouco como atalho para flexibilizações indevidas, mas como instrumento específico para situações em que o problema é conhecido e a solução ainda precisa ser testada, desenvolvida ou validada.

Quando o problema é conhecido, mas a solução não

Nem todo problema público admite uma solução pronta. E nem toda contratação pode ser tratada como uma escolha entre fornecedores equivalentes, orientada exclusivamente pela lógica do menor preço.

Quando o desafio envolve risco tecnológico, incerteza quanto aos resultados e necessidade de experimentação em ambiente real, a dificuldade não está em reconhecer essas características, mas em como contratá-las. Na ausência de instrumentos desenhados para esse tipo de objeto, a resposta institucional costuma ser defensiva: adaptar modelos tradicionais a contextos para os quais eles não foram concebidos. O efeito colateral é conhecido - contratos engessados, inovação simulada e decisões orientadas mais pela contenção de riscos pessoais do que pela obtenção de resultados públicos.

O CPSI parte de uma premissa simples e, ao mesmo tempo, desalinhada em relação à lógica tradicional de contratação administrativa: o erro é possível, desde que seja previamente autorizado, juridicamente sustentado e adequadamente governado. O foco deixa de ser a contratação de uma solução pronta e passa a ser o teste responsável de alternativas, com critérios objetivos, gestão ativa de riscos e decisões motivadas ao longo da execução.

É justamente essa mudança de lógica que explica por que o CPSI costuma ser recebido com cautela - quando não com hesitação - por parte dos gestores públicos. Essa postura não decorre de falhas identificadas na aplicação do instrumento, mas da ruptura que ele impõe ao modelo clássico de contratação, historicamente orientado pela previsibilidade, pela padronização e pela tentativa de eliminação do risco ex ante.

O CPSI exige uma mudança relevante de perspectiva: em vez de antecipar exaustivamente a solução no edital, a Administração passa a estruturar a contratação a partir de um problema claramente delimitado, aceitando a experimentação, a tomada de decisões progressivas e a gestão explícita da incerteza. Trata-se de um deslocamento significativo em relação à cultura administrativa dominante.

A dificuldade, portanto, não está na ausência de controles nem na fragilidade jurídica do instrumento, mas na adaptação dos gestores a uma lógica contratual que pressupõe aprendizado institucional, governança ativa e responsabilização baseada em decisões motivadas ao longo da execução - e não apenas na conformidade formal e antecipada da contratação.

O que é o CPSI - e por que ele não substitui a licitação tradicional

O CPSI é o instrumento utilizado quando a Administração sabe qual problema precisa resolver, mas ainda não sabe qual solução funciona - ou sequer se alguma funcionará - sem antes testá-la.

Diferentemente da contratação tradicional, o edital do CPSI não descreve minuciosamente a solução esperada. Ele delimita o problema, estabelece os resultados desejados e fixa critérios de avaliação. O “como” é proposto pelos participantes. O objeto do contrato não é a entrega imediata de um produto acabado, mas a execução de um plano de testes, com metas intermediárias, parâmetros de acompanhamento e limites financeiros previamente definidos.

Durante a execução, a solução é testada em ambiente real ou controlado, sob acompanhamento contínuo da Administração. Há marcos de verificação, relatórios técnicos, registro de decisões e gestão explícita dos riscos. Ao final do período de testes, a Administração passa a dispor de algo que não possuía no início: informação qualificada.

A partir dela, três caminhos institucionais se abrem. O primeiro é a celebração de contrato de fornecimento da solução testada, sem necessidade de nova licitação, caso sua viabilidade técnica e econômica seja comprovada.

O segundo é o encerramento do CPSI sem contratação posterior, quando os testes demonstram a inviabilidade da solução ou resultados insatisfatórios. Nessa hipótese, os pagamentos pelos esforços realizados são preservados. O insucesso não é tratado como falha administrativa, mas como resultado legítimo de um processo de experimentação previamente autorizado e acompanhado.

Há ainda um terceiro efeito, frequentemente subestimado: o aprendizado institucional. Mesmo quando não há contratação posterior, o CPSI permite à Administração compreender melhor o problema, os limites tecnológicos envolvidos e as alternativas disponíveis. Esse conhecimento pode orientar contratações futuras, reformular estratégias ou fundamentar, de forma responsável, a decisão de não prosseguir.

Justamente por operar nesse espaço de incerteza, o CPSI não concorre com a licitação tradicional nem pretende substituí-la. Ele se aplica a situações específicas, nas quais antecipar a solução no planejamento não é apenas difícil - é contraproducente.

Onde o instrumento já está sendo utilizado

No TCU, o instrumento foi empregado para enfrentar um problema recorrente: a dificuldade de fiscalizar, em larga escala, obras de pavimentação urbana distribuídas por milhares de municípios. Em vez de especificar previamente uma tecnologia, o desafio foi lançado para que diferentes soluções fossem desenvolvidas e testadas, com uso de imagens orbitais, drones e análise de dados, permitindo comparar o projetado com o executado de forma mais eficiente.

No âmbito municipal, a prefeitura do Recife utilizou o modelo para lidar com defeitos recorrentes em vias pavimentadas, que geravam altos custos de manutenção e impacto direto na mobilidade urbana. As soluções foram testadas diretamente em campo, antes de qualquer decisão de adoção em escala, reduzindo o risco de investimentos ineficazes.

Já na CEMIG, os desafios lançados no programa Inova Cemig Lab., evidenciam a amplitude de problemas que dificilmente seriam resolvidos por especificações fechadas: mensuração automatizada de métricas de sustentabilidade e ESG, otimização de compras e contratos, segurança patrimonial em subestações, gestão de frota, uso de dados de medição inteligente e aperfeiçoamento de processos de auditoria e gestão de riscos.

O Observatório do CPSI, da Procuradoria-Geral do Estado de São Paulo, indica que a Petrobras responde por mais da metade dos editais lançados no país, o que revela o uso recorrente do instrumento pela maior e mais complexa estatal brasileira.

Esses casos não têm em comum o setor, o porte ou a tecnologia empregada. Têm em comum o tipo de problema: situações em que a Administração sabe o que precisa resolver, mas não pode - nem deve - antecipar como a solução deve ser construída.

O caminho até o contrato: a licitação especial do Marco Legal das Startups

O CPSI não surge de uma escolha direta e discricionária da Administração. Ele é precedido por uma licitação em modalidade especial, criada justamente para lidar com situações de incerteza tecnológica.

O procedimento se inicia com a publicação do edital, que delimita o problema e os resultados esperados, sem impor especificações técnicas fechadas. Observa-se prazo mínimo de trinta dias para apresentação de propostas, admitindo-se a participação de pessoas físicas ou jurídicas, isoladamente ou em consórcio, independentemente de enquadramento formal como startup.

As propostas são avaliadas por comissão especial, com critérios centrados no potencial de resolução do problema, no grau de desenvolvimento da solução e na viabilidade técnica e econômica - e não na simples comparação de preços. Somente após o julgamento ocorre a habilitação, de forma simplificada, evitando que formalismos antecipados inviabilizem a experimentação.

Encerrada essa fase, inicia-se a negociação, momento em que são definidos elementos centrais do contrato, como modelo de remuneração, eventual antecipação de pagamentos e regime de propriedade intelectual. A legislação estabelece limites claros de valor e duração, preservando o controle e a proporcionalidade.

Ao término da fase de testes, a Administração procede à avaliação formal do cumprimento das metas pactuadas e registra, de forma motivada, a decisão quanto ao prosseguimento ou não da contratação, nos limites e condições definidos pelo Marco Legal.

Por que o CPSI exige mais - e não menos - da Administração Pública

O CPSI não é um atalho para contratar. Não simplifica a atuação administrativa. Ele a torna mais exigente. Ao lidar com testes, decisões progressivas e gestão explícita de riscos, demanda mais preparo técnico, mais coordenação interna e mais responsabilidade do gestor do que a contratação tradicional.

Quando essas condições não estão presentes, o CPSI não fracassa - ele simplesmente revela limites que já existiam.

É comum ouvir que a Administração não estaria pronta para lidar com esse tipo de instrumento. Apontam-se a assimetria informacional em relação aos contratados, a dificuldade de acompanhamento técnico ou a fragilidade das estruturas internas de gestão. O ponto central, porém, é outro: o modelo tradicional também convive com esses problemas - apenas tenta resolvê-los antecipando respostas que ainda não existem.

Outro receio frequente diz respeito ao controle. A ideia de que a experimentação ampliaria espaços de discricionariedade e reduziria a previsibilidade das decisões ainda gera desconforto.

No entanto, o CPSI não elimina o controle; ele o desloca. Em vez de concentrar a expectativa de segurança apenas na exatidão das escolhas feitas no planejamento, o modelo exige acompanhamento contínuo, motivação explícita das decisões tomadas durante a execução, registro das alternativas testadas, gestão transparente dos riscos assumidos e avaliação estruturada dos resultados obtidos. O controle deixa de ser meramente formal e passa a ser substantivo.

O desafio, portanto, não é jurídico. A base normativa existe e é clara. O desafio é institucional: decidir em contextos complexos exige aceitar que nem toda resposta é conhecida de antemão. Testar, aprender e, quando necessário, abandonar caminhos que não funcionam faz parte de uma gestão pública madura - não de uma gestão temerária.

Se o gestor só contrata quando a solução já é conhecida, ele nunca inovará - apenas comprará.

Em um cenário de problemas públicos cada vez mais complexos, isso já não basta. O CPSI não promete acertos automáticos. Ele oferece algo mais valioso: a possibilidade de decidir melhor, com método, transparência e responsabilidade.