Governança ambiental: Da reação regulatória à gestão de riscos

I - Governança ambiental não se confunde com mera conformidade normativa.

A governança ambiental é a capacidade de antecipar riscos ambientais previsíveis, organizar responsabilidades e produzir informação técnica qualificada antes que o conflito administrativo ou judicial se instale.

Enquanto a conformidade normativa atua a posteriori, validando ou corrigindo condutas já praticadas, a governança ambiental atua a priori, estruturando decisões técnicas e jurídicas com base em planejamento, diagnóstico, documentação e ação preventiva. A diferença não é semântica, mas estrutural.

II - A cultura reativa e suas distorções

A predominância de uma cultura reativa produz distorções recorrentes. Decisões técnicas passam a ser tomadas sob pressão, os escopos das obrigações ambientais se ampliam de forma desordenada, confunde-se responsabilidade própria com impactos causados por terceiros e prolonga-se a insegurança jurídica.

A cultura reativa nos traz uma sensação de blindagem jurídica, uma vez que atua diretamente no sentido de atribuir responsabilidades a qualquer ato praticado.

Essas responsabilidades se manifestam nas esferas civil (independe de culpa, com foco na reparação do dano), na esfera administrativa (sanções aplicadas por órgãos ambientais que deixam de exercer o caráter fiscalizatório para serem exclusivamente punitivos), e, por fim, na esfera penal (apuração e processamento de crimes ambientais previstos na lei 9.605/1998, inclusive com a possibilidade de responsabilização da pessoa jurídica).

Nesse contexto, projetos ambientais deixam de ser instrumentos de gestão e passam a funcionar como peças defensivas, elaboradas para responder a autos de infração, termos de ajustamento de conduta ou condicionantes administrativas.

O resultado é um sistema que reage ao dano, mas raramente o previne.

III - Governança ambiental e a gestão antecipada de risco

A governança ambiental parte de uma premissa simples: a maior parte dos impactos ambientais é previsível. Obras viárias, intervenções de infraestrutura, alterações de drenagem e mudanças no relevo produzem efeitos conhecidos, como erosão, instabilidade de taludes, carreamento de sedimentos e fragmentação ambiental.

O problema não reside na existência do risco, mas na ausência de gestão antecipada. Onde não há diagnóstico prévio, planejamento e registro técnico, o risco se materializa e passa a ser tratado sob a lógica da responsabilização posterior.

Governar ambientalmente é, portanto, gerir o risco antes que ele se converta em passivo.

Sob essa perspectiva, o art. 225 da Constituição Federal não deixa dúvidas quanto à responsabilidade do Poder Público onde se estabelece o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como um bem de uso comum do povo.

Entretanto, embora o art. 225 seja um dos textos mais modernos do mundo, seu principal efeito histórico é a judicialização. Ele deu armas legais para que ONGs e o Ministério Público barrem projetos predatórios.

No entanto, como já pautado anteriormente, mais uma vez nos deparamos em um paradigma social, onde o desafio permanece na fiscalização e no equilíbrio entre o desenvolvimento econômico e a manutenção dos biomas, como a Amazônia e o Pantanal, citados no texto constitucional como patrimônios nacionais

IV - O PRADA como exemplo de instrumento de governança

Nesse contexto, torna-se relevante compreender o papel de determinados instrumentos técnicos tradicionalmente associados à lógica sancionatória, como o PRADA - Projeto de Recomposição de Área Degradada e Alterada.

Trata-se de instrumento técnico previsto na legislação e nas normas ambientais brasileiras, destinado a orientar a recuperação de áreas que sofreram degradação ou alteração de suas características naturais. O PRADA reúne de forma sistematizada, informações e medidas voltadas à estabilização ambiental do território:

(i) o diagnóstico ambiental da área afetada, com descrição de suas características físicas, biológicas e do solo;

(ii) a identificação das causas da degradação ou do risco ambiental existente;

(iii) a definição de medidas de estabilização física e biológica, tais como controle de processos erosivos, proteção do solo e recomposição funcional da área;

(iv) a recomposição da cobertura vegetal, quando necessária, por meio de técnicas compatíveis com as condições locais; e

(v) o estabelecimento de cronograma, métodos de acompanhamento e critérios de monitoramento das ações propostas.

Tradicionalmente, o PRADA é exigido pelo poder público como decorrência de autos de infração ambiental, termos de ajustamento de conduta ou condicionantes de licenciamento, eis que, o mesmo tem o condão de evitar ou suspender processos administrativos e judiciais contra o proprietário que cumpre o plano de recuperação.

Nesses casos, assume feição claramente reativa, funcionando como instrumento de correção de um dano já reconhecido.

Essa associação quase automática entre PRADA e infração, contudo, não decorre de sua natureza jurídica, mas da forma como passou a ser utilizado na prática administrativa, ou seja, mais uma vez nos deparamos que o sistema de governança ambiental e suas ferramentas atuam simplesmente de maneira punitiva.

Quando elaborado de maneira antecipada, fora de qualquer imposição administrativa, o PRADA deixa de ser mera resposta a uma infração e passa a operar como instrumento de governança ambiental.

Ademais, em que pese ainda não ser uma prática aplicada com habitualidade, a adesão ao PRADA permite identificar benefícios de médio e longo prazo que vão muito além da simples conformidade normativa.

Dentre esses benefícios, destacam-se a redução de custos - já que recuperar um solo no início da degradação é significativamente mais barato do que remediar um desastre - e a valorização de ativos, uma vez que terras com serviços ecossistêmicos preservados possuem maior valor de mercado e acesso a crédito verde.

Nessa condição, cada um de seus elementos cumpre função estratégica: o diagnóstico cria um marco técnico do estado da área; a identificação das causas delimita responsabilidades; as medidas propostas demonstram resposta proporcional ao risco; e o cronograma documenta a gestão contínua do território.

Além disso, o PRADA preventivo contribui para a reorganização prática do ônus da prova. Na ausência de documentação técnica prévia, proprietários e empreendedores frequentemente se veem compelidos a explicar eventos ambientais apenas por serem titulares do imóvel. A produção antecipada de diagnósticos, registros e projetos cria marcos objetivos - temporais, causais e técnicos - que deslocam o debate da presunção para a prova concreta.

A governança ambiental se ancora, ainda, na noção de diligência qualificada. Não basta alegar boa-fé; é necessário demonstrar, de forma objetiva e documentada, que os riscos foram identificados e que medidas proporcionais e tecnicamente adequadas foram concebidas.

O PRADA formulado para fins de planejamento ambiental materializa essa diligência ao registrar decisões, métodos, ações e responsabilidades antes da consolidação do dano, transformando um instrumento tradicionalmente reativo em ferramenta de gestão ambiental responsável. Por meio do PRADA preventivo é possível verificar as causas do dano ambiental e as medidas a serem adotadas para a recuperação reduzindo discussões quanto à responsabilidade criando um cenário de maior segurança jurídica.

V - Recomposição de áreas e ganho econômico

Importa destacar que o PRADA não é instrumento restrito a situações pontuais ou excepcionais. Trata-se de ferramenta amplamente consolidada em setores altamente regulados, como a mineração, sendo rotineiramente utilizada no licenciamento e na recuperação de minas superficiais, inclusive de minério de ferro. Nesse contexto, o PRADA cumpre papel central na recomposição ambiental pós-lavra, evidenciando que sua utilização está historicamente associada ao planejamento técnico da recuperação ambiental e não, necessariamente, ao reconhecimento de infração ou irregularidade.

Outro aspecto relevante da governança ambiental contemporânea é a recuperação de áreas degradadas para fins produtivos, especialmente no contexto agrícola. Essa diretriz deixou de ser apenas ambiental e passou a integrar políticas públicas estruturantes. Exemplo disso é o Programa Caminho Verde, anunciado pelo Ministério da Agricultura e Pecuária, que prevê o aporte inicial de R$ 30 bilhões, a partir de 2026, para a conversão de áreas degradadas em áreas produtivas, com financiamento de instituições como Banco do Brasil, BNDES e Caixa Econômica Federal.

A iniciativa, que conta com a participação do Ministério do Meio Ambiente e do Ministério da Fazenda, tem como meta recuperar até 40 milhões de hectares em dez anos, sem abertura de novas áreas e sem desmatamento. Nesse contexto, instrumentos técnicos como o PRADA assumem papel central, pois viabilizam, de forma planejada e documentada, a recuperação ambiental exigida para o acesso ao crédito, demonstrando que a governança ambiental não apenas reduz riscos jurídicos, mas também se converte em ativo econômico e condição para políticas públicas de fomento à produção sustentável.

Sob a perspectiva econômica, a recuperação de áreas degradadas apresenta impacto relevante e mensurável. Considerando valores médios de produção no setor agropecuário, a conversão dessas áreas em áreas de maior aptidão agrícola pode representar um ganho econômico anual estimado entre R$ 30 bilhões e R$ 60 bilhões, a depender do percentual efetivamente convertido para uso produtivo.

Trata-se de incremento decorrente não da expansão territorial ou da abertura de novas áreas, mas da requalificação produtiva de áreas já antropizadas, evidenciando que a governança ambiental pode operar simultaneamente como instrumento de proteção ambiental, eficiência econômica e segurança jurídica. A recuperação de áreas degradadas agrega valor ao imóvel ao permitir a conversão de áreas improdutivas em áreas agricultáveis, com reflexos diretos sobre sua função econômica.

VI - Separação de escopos e maturidade institucional

Outro elemento essencial da governança ambiental é a separação clara de escopos.O PRADA não substitui institutos jurídicos ou procedimentos administrativos próprios, como a Reserva Legal, as Áreas de Preservação Permanente, o licenciamento ambiental ou as compensações florestais. Cada um possui finalidade própria e deve ser utilizado no instrumento adequado, sob pena de ampliação indevida de obrigações e insegurança jurídica.

O PRADA não deve ser encarado como um "fardo" decorrente de erros passados, mas como um “manual de instruções” para o futuro. Quando integrado à governança ambiental preventiva, ele se torna uma apólice de seguro contra a instabilidade ecológica e financeira.

A insistência em tratar instrumentos ambientais apenas como respostas a autuações revela uma cultura jurídica ainda presa à lógica da reação. A governança ambiental propõe o caminho oposto: antecipar riscos, organizar responsabilidades e produzir prova técnica antes que o conflito se imponha. Quando utilizados com maturidade, instrumentos como o PRADA deixam de ser vistos como sinal de infração e passam a expressar gestão responsável do território, constituindo estratégia jurídica eficaz de proteção do patrimônio, da atividade econômica e da segurança institucional.

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Referências bibliográficas

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