Além do repasse: governança e incentivos em programas de compensação indígena

1. Quando o problema não é financeiro

O debate sobre compensações ambientais e indígenas no contexto de grandes empreendimentos costuma oscilar entre expectativas excessivas e diagnósticos simplificados. 

Essas compensações surgem, em regra, no âmbito do licenciamento ambiental e de outros instrumentos de regulação estatal, quando se reconhece que determinadas atividades geram impactos relevantes sobre territórios, modos de vida e formas de organização social de povos indígenas.

Nessas situações, medidas de compensação e mitigação são concebidas como instrumentos voltados a reduzir, reparar ou compensar tais impactos, frequentemente por meio de programas, projetos ou aportes financeiros destinados às comunidades afetadas, em diálogo com órgãos públicos e instituições de controle.

De um lado, presume-se que a destinação de recursos financeiros seja capaz de promover medidas de mitigação e fortalecimento comunitário; de outro, tende-se a fazer a personalização de responsabilidades em um único ator - seja empresa, órgão público ou comunidade afetada - como se a condução dessas políticas pudesse ser atribuída exclusivamente a uma das partes envolvidas. 

Ambas as leituras tendem a obscurecer o ponto central do problema: a adequação (ou não) dos arranjos institucionais que estruturam essas políticas, cujo sucesso raramente reside apenas na intenção dos envolvidos, mas sobretudo nos instrumentos adotados, nos critérios de alocação de recursos, nos modelos de governança e nas estruturas de participação que lhes dão sustentação.

Programas de compensação, portanto, não devem ser compreendidos como meros mecanismos financeiros de repasse. Dependendo de como são concebidos - seja por meio de instrumentos normativos formais, seja por acordos administrativos ou extrajudiciais - esses arranjos criam incentivos, moldam comportamentos e reorganizam dinâmicas internas.

Na prática, tais programas costumam se materializar em conjuntos de projetos setoriais, organizados em subprogramas e vinculados a critérios operacionais de execução que, quando não dialogam adequadamente com a lógica territorial, social e política das comunidades envolvidas, tendem a produzir efeitos não intencionais.

Trata-se de uma dinâmica que, muitas vezes, não pode ser imputada isoladamente às empresas, as quais atuam dentro de limites jurídicos e institucionais previamente estabelecidos e dependem de arranjos multissetoriais para a adequada estruturação dessas políticas.

Ou seja, em cenários como esse, o desafio central está no desenho do instrumento: na forma como os recursos são distribuídos, nas instâncias responsáveis pelas decisões e nos mecanismos destinados a assegurar coordenação e continuidade ao longo do tempo.

2. Critérios de alocação e o sintoma da fragmentação 

Um dos problemas que pode surgir neste contexto - sem qualquer pretensão de reduzir a complexidade do tema às questões aqui analisadas - está relacionado aos critérios de alocação de recursos e seus reflexos na organização das comunidades. 

Uma experiência frequentemente mencionada é a do Programa de Compensação Ambiental Xerente (Procambix), implementado entre 2002 e 2009. O programa foi concebido como medida compensatória para mitigar impactos decorrentes da construção de uma Usina Hidrelétrica que alterou o regime hidrológico do rio Tocantins, afetando atividades tradicionais do povo Akw?-Xerente.

Ao longo de sua implementação, contudo, o Procambix passou a incorporar iniciativas produtivas e de gestão territorial que nem sempre se mostraram compatíveis com as práticas socioculturais locais.

Para os fins deste artigo, o aspecto mais relevante é a forma como o programa estruturou seus mecanismos de repasse e execução. Os critérios adotados associavam o acesso a projetos e recursos à existência de unidades organizativas formalmente constituídas, como aldeias ou associações específicas, criando incentivos à reorganização comunitária como resposta racional às regras do próprio programa.

Essa dinâmica é confirmada pela literatura especializada, que registra entrevistas com lideranças Xerente indicando que a multiplicação das aldeias ocorreu, em grande medida, em função desses critérios de acesso.

Segundo os relatos, a criação de novas aldeias não decorreu de rupturas internas preexistentes, dinâmicas socioculturais ou a necessidades coletivas de longo prazo, mas da percepção de que apenas unidades organizativas formalmente reconhecidas teriam acesso a determinados projetos produtivos. Somaram-se a isso divergências quanto à escolha das atividades a serem desenvolvidas, incentivando a reorganização territorial ao longo da execução do programa.

Estudos posteriores corroboram esse diagnóstico empírico. Santos (2015) e Lima (2016) apontam que, embora a criação de novas aldeias faça parte da dinâmica histórica de organização social dos Akw?-Xerente, a implementação do Procambix contribuiu para intensificar esse processo ao associar a definição de atividades produtivas e o acesso a projetos à atuação de lideranças e unidades comunitárias específicas. 

Fica evidente, neste contexto, a importância de que os recursos - ainda que essenciais à mitigação de impactos - sejam alocados a partir de critérios estruturados, transparentes e compatíveis com a natureza coletiva dos direitos envolvidos. 

Arranjos dessa natureza produzem consequências negativas tanto para as comunidades indígenas quanto para as empresas: para as primeiras, a fragmentação induzida por critérios inadequados tende a enfraquecer a coordenação coletiva, ampliar disputas internas e dificultar a construção de estratégias duradouras de proteção territorial e etnodesenvolvimento; para as segundas, a ausência de parâmetros estáveis e de instâncias institucionais consolidadas gera um ambiente de permanente incerteza e insegurança jurídica, no qual a multiplicação de interlocutores e a renegociação contínua de demandas tornam a execução dos programas mais onerosa, menos previsível e mais suscetível a conflitos. 

Trata-se, portanto, de um cenário que não atende de forma adequada aos interesses de nenhuma das partes, reforçando a necessidade de soluções estruturadas e institucionalmente mediadas.

3. Coordenação institucional e participação estatal

Programas de compensação que lidam com direitos coletivos e territórios sensíveis dificilmente produzem resultados sustentáveis quando estruturados a partir de soluções isoladas ou negociações desinstitucionalizadas. A experiência demonstra que a efetividade dessas iniciativas depende da existência de governança multissetorial, com participação ativa do Estado, de órgãos públicos especializados e das próprias comunidades envolvidas.

A atuação estatal contínua - em especial por meio do órgão indigenista oficial - é fundamental para conferir estabilidade aos critérios adotados, reconhecer interlocutores legítimos, acompanhar a execução das medidas e reduzir assimetrias entre os atores envolvidos. Ao mesmo tempo, instâncias colegiadas e mecanismos de participação qualificada contribuem para decisões mais transparentes, previsíveis e legitimadas socialmente.

Nesse arranjo, a empresa deixa de ocupar posição central na mediação de demandas sociais e passa a exercer papel compatível com sua função, enquanto o Estado assume responsabilidades que lhe são próprias, reduzindo pressões indevidas e prevenindo a fragmentação institucional do processo.

4. Conclusões

A governança multissetorial é elemento essencial para a efetividade de programas de compensação ambiental e indígena. Instâncias colegiadas, com participação indígena qualificada e presença do Estado, contribuem para maior previsibilidade, legitimidade e racionalidade na aplicação dos recursos, afastando alocações inadequadas e reduzindo a sobrecarga sobre a empresa por demandas que nem sempre atendem, de forma estruturada, ao interesse coletivo das comunidades.

Os critérios de alocação de recursos também importam. Modelos que vinculam repasses a unidades formais específicas, como aldeias, tendem a aumentar custos de coordenação e a incentivar fragmentações artificiais voltadas à obtenção de recursos, sem considerar necessariamente as especificidades e necessidades reais de cada comunidade.

Não se trata de controlar a organização interna - o que seria incompatível com a autodeterminação indígena - mas de adotar critérios adequados, que combinem múltiplas variáveis, como população, impacto territorial direto, vulnerabilidade socioeconômica, prioridades definidas em CLPI - Consulta Livre, Prévia e Informada e indicadores de etnodesenvolvimento, resultando em fórmulas transparentes, auditáveis e passíveis de atualização periódica.

Arranjos que deslocam a gestão e a execução financeira para entidades intermediárias estáveis, que garantem a participação indígena qualificada, reduzem a exposição de atores específicos a pressões diretas, conferem maior previsibilidade à aplicação dos recursos e favorecem o planejamento de médio e longo prazo, contribuindo para que os aportes sejam direcionados a projetos coletivos estruturantes ao invés de consumidos de forma fragmentada ou capturados por dinâmicas conjunturais.

Há um ponto frequentemente negligenciado no debate público: a efetividade de programas de compensação ambiental e indígena não depende apenas de disposição empresarial ou de recursos financeiros.

Mesmo quando há interesse genuíno em construir iniciativas que funcionem e produzam resultados concretos, a ausência de governança setorial, estruturas estáveis de participação indígena, coordenação interinstitucional e apoio estatal impõe limites objetivos àquilo que pode ser alcançado. 

Em última análise, é preciso assegurar que os recursos destinados a mitigar impactos efetivamente contribuam para a melhoria das condições de vida, para a proteção territorial e para o fortalecimento das comunidades envolvidas - reduzindo ao máximo a possibilidade de resultar em fontes adicionais de tensão, fragmentação e disputa.

O desafio, portanto, não está em ampliar ou restringir aportes, mas em fazer com que os recursos cumpram sua finalidade pública e coletiva, promovendo resultados concretos e sustentáveis e deslocando o debate da personalização de conflitos para o aprimoramento dos instrumentos institucionais que os regulam.

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Referências

GELUDA, Leonardo et al. Desvendando a compensação ambiental: aspectos jurídicos, operacionais e financeiros. Rio de Janeiro: Funbio, 2015.

LIMA, G. B. L. Os Akw?-Xerente no Tocantins: território indígena e as questões socioambientais. 2016. 290 f. Tese (Doutorado em Geografia Humana) – Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2016.

ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO (OIT). Convenção nº 169 sobre Povos Indígenas e Tribais. Genebra: OIT, 1989. 

SANTOS, M. M dos. Além dos impactos: reflexões sobre licenciamento ambiental e o Programa de Compensação Ambiental Xerente. In: SILVA, R. P. da (Org.). Povos Indígenas do Tocantins: desafios contemporâneos. Palmas: Nagô Editora, 2015, p. 201-2017.

VENÂNCIO, M. Vozes silenciadas no território indígena Akw?-Xerente: expressões da colonialidade no Programa de Compensação Ambiental Xerente (Procambix) pós-construção da UHE de Lajeado no rio Tocantins. 2020. 271f. Tese (Doutorado em Geografia) – Instituto de Geografia, Universidade Federal de Uberlândia, 2020.