A agenda de resolução financeira no Brasil

Os episódios recentes envolvendo instituições financeiras no Brasil reacenderam o debate sobre a capacidade institucional do Estado de lidar com crises bancárias de forma previsível, juridicamente estruturada e tecnicamente eficiente. Situações dessa natureza colocam à prova não apenas os mecanismos prudenciais de supervisão, mas também o arcabouço jurídico disponível para intervenção e resolução de instituições financeiras em dificuldades. A literatura econômica e jurídica sobre estabilidade financeira destaca que sistemas financeiros modernos exigem regimes institucionais robustos capazes de lidar com situações de insolvência bancária sem comprometer a estabilidade sistêmica. Como observam Goodhart e Schoenmaker (1993), crises bancárias raramente são eventos isolados e tendem a refletir interações complexas entre incentivos privados, lacunas regulatórias e limitações institucionais das autoridades supervisoras¹. De forma semelhante, Lastra (2015) ressalta que a existência de regimes jurídicos claros para gestão de crises financeiras constitui elemento essencial da arquitetura institucional da estabilidade monetária e financeira².

O Brasil possui experiência histórica relevante na gestão de crises bancárias. Durante a década de 1990, episódios de instabilidade no sistema financeiro levaram à criação de instrumentos emergenciais como o PROER - Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional e o PROES - Programa de Incentivo à Redução do Setor Público Estadual na Atividade Bancária. Essas iniciativas permitiram estabilizar o sistema financeiro em um momento crítico, mas também evidenciaram os dilemas associados à gestão de instituições financeiras em crise, inclusive a mobilização de recursos públicos para preservar a estabilidade sistêmica. A experiência brasileira com o PROER foi decisiva para preservar a estabilidade do sistema financeiro, mas também evidenciou os custos institucionais decorrentes da ausência de um regime estruturado de resolução bancária³.

Experiências semelhantes ocorreram em diversas jurisdições, revelando um problema estrutural amplamente discutido na literatura econômica: a dificuldade de lidar com instituições financeiras grandes, complexas e interconectadas, cuja quebra desordenada pode gerar efeitos sistêmicos relevantes, o conhecido problema das instituições “too big to fail”.

Após a crise financeira internacional de 2008, o FSB - Financial Stability Board, sob mandato do G-20, desenvolveu os chamados Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions, conjunto de princípios destinados a orientar a criação de regimes modernos de resolução financeira. Esses princípios estabeleceram como eixo central o conceito de bail-in, isto é, a internalização de perdas por acionistas e credores da instituição em crise, de modo a evitar que crises bancárias resultem na transferência de prejuízos privados para o setor público⁴.

Nesse contexto, o PLP 281/19 insere-se no esforço de convergência do ordenamento jurídico brasileiro com essas práticas internacionais. A própria exposição de motivos da proposição destaca que a iniciativa responde a compromissos assumidos pelo Brasil no âmbito do G-20 após a crise financeira internacional e busca dotar as autoridades nacionais de instrumentos mais eficazes para lidar com instituições financeiras em dificuldades.

O projeto estabelece um regime jurídico transversal de resolução aplicável não apenas a instituições bancárias, mas também a seguradoras, entidades de previdência complementar e infraestruturas de mercado financeiro. Entre os instrumentos previstos encontram-se mecanismos de absorção de prejuízos por acionistas, conversão de créditos em capital, transferência de ativos e passivos e medidas de estabilização institucional. Esses instrumentos refletem o conjunto de reformas regulatórias adotadas internacionalmente após a crise de 2008, analisadas por Claessens e Kodres (2014) como parte de um amplo processo de fortalecimento da arquitetura regulatória global⁵.

Nessa perspectiva, um dos pontos centrais do debate legislativo refere-se aos mecanismos de responsabilização patrimonial de controladores e acionistas em situações de resolução. A discussão sobre a extensão da afetação patrimonial não é meramente jurídica, mas se conecta diretamente ao desenho dos regimes modernos de resolução financeira. Como argumentam Avgouleas e Goodhart (2015), a credibilidade de regimes de resolução depende da existência de instrumentos capazes de assegurar que os custos das crises sejam suportados prioritariamente pelos proprietários e investidores das instituições financeiras, preservando os contribuintes de eventuais resgates públicos⁶.

Essa lógica se conecta diretamente ao princípio de bail-in consagrado nos Key Attributes do Financial Stability Board, segundo o qual acionistas e determinados credores devem absorver perdas antes que recursos públicos sejam mobilizados. Nesse sentido, a afetação patrimonial de controladores pode ser compreendida como uma extensão normativa desse princípio, reforçando incentivos prudenciais e desestimulando estruturas de governança que transferem riscos excessivos ao sistema financeiro.

A discussão sobre regimes de resolução financeira também não pode ser dissociada da arquitetura institucional da supervisão bancária. Avaliações internacionais conduzidas no âmbito do FSAP - Financial Sector Assessment Program, iniciativa conjunta do Fundo Monetário Internacional e do Banco Mundial, indicam que o Brasil possui um arcabouço regulatório sofisticado e uma autoridade supervisora com elevada capacidade técnica. Ao mesmo tempo, esses relatórios também identificam desafios institucionais relacionados à intensidade da supervisão e à capacidade operacional das autoridades regulatórias.

Essas avaliações possuem ampla visibilidade internacional e exercem influência relevante sobre a percepção de risco institucional de um país, podendo se refletir em um prêmio de risco mais elevado e, consequentemente, em custos maiores de financiamento na economia, um efeito indesejado do ponto de vista da política econômica. Investidores estrangeiros, organismos multilaterais e agências de classificação de risco acompanham esses relatórios ao avaliar a solidez do sistema financeiro e a qualidade do arcabouço regulatório nacional. Como observam Danilo Palermo e Rafael Moreno para o Banco Mundial (2020), regimes robustos de resolução bancária constituem componente essencial da estabilidade financeira e da confiança no sistema econômico⁷.

Destarte, iniciativas legislativas voltadas à modernização do regime de resolução financeira, como o PLP 281/2019, assumem relevância estratégica para o fortalecimento institucional do sistema financeiro brasileiro. Ao alinhar o ordenamento jurídico nacional às melhores práticas internacionais em matéria de resolução bancária, o projeto contribui para aumentar a previsibilidade regulatória, reforçar a capacidade institucional do Estado de lidar com crises financeiras e fortalecer a credibilidade do país perante os mercados internacionais.

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Referências bibliográficas

1 GOODHART, Charles; SCHOENMAKER, Dirk. Institutional Separation between Supervisory and Monetary Policy. LSE Financial Markets Group, 1993.

2 LASTRA, Rosa Maria. International Financial and Monetary Law. Oxford: Oxford University Press, 2015.

3 BRASIL. Câmara dos Deputados. Comissão Parlamentar de Inquérito do PROER. Relatório Final. Brasília, 2002. Disponível em: https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-temporarias/parlamentar-de-inquerito/51-legislatura/cpiproer/relatoriofinal.html. Acesso em: 6 mar. 2026.

4 FINANCIAL STABILITY BOARD. Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions. Basel, 2014.

5 CLAESSENS, Stijn; KODRES, Laura. The Regulatory Responses to the Global Financial Crisis. IMF Working Paper, 2014.

6 AVGOULEAS, Emilios; GOODHART, Charles. A Critical Evaluation of Bail-ins as Bank Recapitalisation Mechanisms. Journal of Financial Regulation, 2015.

7 WORLD BANK. Brazil: Bank Resolution and Insolvency Proceedings. World Bank Blog, 2020. Disponível aqui: https://www.worldbank.org/pt/news/opinion/2020/11/03/brazil-bank-resolution-insolvency-proceedings