ITBI na integralização de fazendas: Imunidade e equívocos

1. Introdução

A holding rural tem assumido papel cada vez mais relevante no planejamento patrimonial de famílias ligadas ao agronegócio. Sua utilização responde a necessidades concretas de organização da propriedade, centralização da administração dos bens, facilitação da sucessão e racionalização da atividade econômica. No contexto rural, a integralização de fazendas ao capital social da holding frequentemente representa o núcleo estrutural da operação, pois é a partir da transferência dos imóveis para a pessoa jurídica que se torna possível consolidar o patrimônio em uma unidade societária apta a suportar o planejamento patrimonial e tributário pretendido.

Apesar da clareza com que a Constituição Federal trata a imunidade do ITBI na realização de capital, a prática administrativa municipal tem revelado forte resistência ao reconhecimento dessa garantia. Em vez de observar a moldura constitucional, muitos municípios passaram a sustentar que, embora o contribuinte integralize o imóvel pelo valor declarado, a imunidade só alcançaria o montante correspondente a um valor que o próprio Fisco reputa adequado, cobrando ITBI sobre uma suposta diferença entre o valor declarado e o valor venal ou valor de referência unilateralmente fixado pela Administração.

Esse comportamento administrativo passou a ser frequentemente justificado por leitura ampliativa do Tema 796 da repercussão geral do STF. O problema, contudo, é que o precedente passou a ser invocado para situação distinta daquela efetivamente julgada. Em vez de discutir a destinação societária do valor do bem integralizado, diversos Municípios passaram a utilizá-lo como se autorizasse revisão fiscal do valor eleito pelo contribuinte para a integralização. A partir daí, construiu-se uma exigência tributária que, além de constitucionalmente duvidosa, muitas vezes é implementada sem processo administrativo regular, sem contraditório e sem motivação adequada.

O tema assume especial relevância no ambiente do agronegócio. A exigência indevida de ITBI onera operações de reorganização patrimonial que, em grande medida, são realizadas não para circulação econômica onerosa do imóvel, mas para organização interna do patrimônio familiar e empresarial. Em vez de atuar como instrumento de segurança jurídica, o Poder Público municipal frequentemente cria obstáculo econômico e burocrático à formalização de estruturas societárias legítimas.

Diante disso, o presente artigo tem por objetivo analisar a validade jurídica da cobrança de ITBI na integralização de fazendas em holding rural, demonstrando: a) o conteúdo e o alcance da imunidade prevista no art. 156, § 2º, I, da Constituição Federal; b) o real sentido do entendimento firmado pelo STF no Tema 796; c) o equívoco interpretativo cometido pelas prefeituras ao confundir excedente destinado à reserva de capital com diferença de valor arbitrada pelo Fisco; d) a ilegalidade agravada pela ausência de processo administrativo; e) os riscos, em tese, de responsabilização por improbidade administrativa quando a exigência tributária é conscientemente mantida em desconformidade com a Constituição.

2. Metodologia

A pesquisa desenvolvida é de natureza qualitativa, com emprego predominante do método dedutivo. Parte-se da norma constitucional de imunidade do ITBI, dos dispositivos infraconstitucionais que dialogam com a matéria e do entendimento jurisprudencial recente para examinar a compatibilidade da prática administrativa municipal com o sistema jurídico.

No plano normativo, foram considerados, em especial, o art. 156, § 2º, I, da Constituição Federal; os arts. 36 e 37 do Código Tributário Nacional; o art. 23 da lei 9.249/1995; e a disciplina da improbidade administrativa, especialmente após as alterações introduzidas pela lei 14.230/21. O art. 23 da lei 9.249/1995 é particularmente relevante porque admite expressamente que bens e direitos sejam transferidos à pessoa jurídica, a título de integralização de capital, tanto pelo valor constante da declaração de bens quanto pelo valor de mercado.

No plano jurisprudencial, considerou-se o entendimento firmado pelo STF no Tema 796, cuja tese estabelece que a imunidade do ITBI não alcança o valor dos bens que exceder o limite do capital social a ser integralizado. Também foi considerada a jurisprudência recente do Tribunal de Justiça de Goiás, especialmente a apelação cível 5154585-96.2025.8.09.0138, em que se reconheceu a imunidade do ITBI na integralização de imóvel rural ao capital social, afastando-se a cobrança municipal baseada em valor venal unilateralmente arbitrado.

Além disso, foi analisada a decisão proferida nos autos do mandado de segurança 5726386-82.2025.8.09.0051, em que a própria fundamentação judicial deixa claro que o Tema 796 trata do excesso destinado à reserva de capital, e não da autorização para o município substituir o valor escolhido pelo contribuinte por outro valor de mercado unilateralmente fixado.

3. A imunidade constitucional do ITBI na realização de capital

O ponto de partida do debate é a Constituição Federal. O art. 156 atribui aos Municípios a competência para instituir o ITBI, mas o § 2º, I, estabelece hipótese expressa de não incidência constitucional ao determinar que o imposto não incide sobre a transmissão de bens ou direitos incorporados ao patrimônio de pessoa jurídica em realização de capital, ressalvadas, em outra parte do dispositivo, determinadas hipóteses relativas à atividade preponderante em casos específicos de reorganização societária. A leitura do texto constitucional evidencia que o constituinte criou uma barreira ao poder de tributar nas hipóteses em que bens são transferidos para integralizar capital social, justamente para não onerar a formação, capitalização e organização patrimonial de pessoas jurídicas.

O Código Tributário Nacional reproduz essa diretriz ao prever, em seu art. 36, que o imposto não incide quando a transmissão é efetuada para incorporação ao patrimônio de pessoa jurídica em pagamento de capital nela subscrito. Já o art. 37 disciplina a exceção ligada à atividade preponderante, estabelecendo critérios temporais e materiais para sua verificação. Essa estrutura normativa é importante porque demonstra que o sistema jurídico não deixa espaço para ampliação criativa da incidência do ITBI pela Administração. O campo de incidência e o campo de imunidade já foram definidos pela Constituição e complementados pela legislação tributária nacional.

Do ponto de vista dogmático, a imunidade tributária não constitui um benefício concedido por liberalidade do ente estatal, mas limitação constitucional ao poder de tributar. Roque Antonio Carrazza ensina que as imunidades representam comandos constitucionais negativos de competência, isto é, espaços em que a própria Constituição retira do ente tributante a aptidão para instituir ou exigir o tributo. Em consequência, a Administração não pode restringir essas hipóteses por interpretação ampliativa de sua competência tributária. De forma convergente, Hugo de Brito Machado afirma, em obra clássica, que, em matéria tributária, a incidência depende de exata adequação entre o fato e a hipótese normativa, sendo vedado ao intérprete criar, por ampliação hermenêutica, situações de tributação não previstas em lei ou em descompasso com a Constituição.

Aplicada ao tema, essa construção teórica conduz a uma conclusão simples: se o imóvel é transmitido para integralização do capital social, a operação está abrangida pela imunidade constitucional. O debate jurídico só se abre quando surge dúvida objetiva acerca da natureza jurídica da operação ou acerca da destinação do valor do bem dentro da estrutura societária. Não se abre, porém, para que o município refaça unilateralmente a operação segundo uma lógica arrecadatória própria.

4. O verdadeiro alcance do Tema 796 do STF

A compreensão adequada do Tema 796 é o ponto central para o deslinde da controvérsia. A tese fixada pelo STF foi a seguinte: "A imunidade em relação ao ITBI, prevista no inciso I do § 2º do art. 156 da Constituição Federal, não alcança o valor dos bens que exceder o limite do capital social a ser integralizado".

Essa formulação, embora sucinta, precisa ser lida à luz do contexto do julgamento. O Supremo não decidiu que o município pode desprezar o valor atribuído pelo contribuinte ao bem integralizado e substituí-lo por um valor de mercado por ele arbitrado. Tampouco decidiu que o Fisco municipal está autorizado a converter toda diferença entre valor declarado e valor venal em fato gerador de ITBI. O que o Supremo afirmou foi algo diferente: quando o valor do bem imóvel ultrapassa o montante do capital social que está sendo efetivamente integralizado e a parcela excedente é destinada a reserva de capital ou a outra finalidade societária diversa da integralização, a imunidade não alcança essa parcela excedente.

Portanto, o Tema 796 não gira em torno de avaliação fiscal de mercado. Ele gira em torno de destinação societária do valor do bem. A pergunta que o precedente enfrenta é: toda a expressão econômica do bem foi utilizada para integralizar capital social ou parte dela foi alocada em conta diversa, como reserva de capital? Se toda a operação se esgota na integralização do capital social, a imunidade incide sobre a operação correspondente. Se, por outro lado, parte do valor do bem ultrapassa o capital subscrito e é lançada em reserva de capital, essa parcela excedente não está protegida pela imunidade segundo a tese firmada pelo STF.

A própria decisão no processo de Goiânia é didática nesse ponto. Ali se afirma, de forma expressa, que o julgamento do STF não permitiu aos municípios cobrar ITBI sobre a diferença entre o valor declarado pelo contribuinte e o valor avaliado pelo município, porque essa questão sequer foi objeto do julgamento. A decisão ainda ressalta que a legislação federal admite explicitamente a transferência pelo valor declarado no imposto de renda ou pelo valor de mercado, conforme faculdade do contribuinte.

"Trata-se, aqui, de hipótese distinta: houve a transferência de bem imóvel, a título de integralização de capital social, pelo valor constante da declaração de imposto de renda (art. 23 da lei 9.249/1995), sem excedente destinado à reserva de capital, operação à qual incide a imunidade constitucional incondicionada (art. 156, § 2º, I, da CF). Se o fato não é alcançado pela regra da tributação, não há espaço para discussão sobre a base de cálculo do ITBI."

Esse aspecto é decisivo. A lei 9.249/1995 dispõe que pessoas físicas podem transferir bens e direitos para pessoas jurídicas, a título de integralização de capital, pelo valor constante da declaração de bens ou pelo valor de mercado. Quando a transferência é feita pelo valor declarado, as quotas ou ações subscritas serão lançadas pelo mesmo valor; quando é feita por valor superior, a diferença poderá ser tratada como ganho de capital. A legislação, portanto, reconhece que a escolha do valor de integralização não é um campo livre para substituição arbitrária pelo Fisco municipal.

Em síntese, o verdadeiro conteúdo do Tema 796 pode ser expresso assim: a imunidade protege a integralização de capital; não protege aquilo que, embora provenha do mesmo bem, não vai para capital social. Isso é inteiramente diferente de dizer que o município pode recalcular o valor do imóvel para aumentar a tributação. Uma coisa é excedente real, juridicamente destinado à reserva. Outra, completamente distinta, é diferença artificialmente criada pela Administração por meio de avaliação unilateral.

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