Drawback na reforma tributária: Entre o incentivo à exportação e o excesso de controle

O drawback historicamente ocupa papel central na política brasileira de comércio exterior. Ao permitir a desoneração de insumos utilizados na produção de bens exportados, o regime contribui para reduzir custos de industrialização, evitar a exportação de tributos e preservar a competitividade dos produtos brasileiros no mercado internacional.

Embora a reforma tributária tenha preservado o drawback, essa preservação veio acompanhada de limitações relevantes. A LC 214/25 manteve o regime na modalidade suspensão, mas afastou a aplicação das modalidades de drawback-isenção e drawback-restituição para a CBS e o IBS.

A regulamentação do IBS e da CBS confirmou essa opção. O decreto 12.955/26 e a resolução CGIBS 6/26 preveem o drawback-suspensão como espécie de regime aduaneiro especial de aperfeiçoamento, admitem sua aplicação a bens importados e adquiridos no mercado interno e reconhecem, inclusive, hipóteses em que o beneficiário realiza apenas etapas intermediárias do processo de industrialização.

Preservação formal, restrição prática

Algumas exigências parecem deslocar o drawback de sua função tradicional de incentivo à exportação para uma lógica de controle prévio, monitoramento permanente e seleção de contribuintes.

Entre outros requisitos, a empresa deverá obter habilitação específica, comprovar regularidade fiscal perante todos os entes federativos em que possua estabelecimentos, manter DTE regular, dispor de sistema informatizado de controle de entrada, estoque e saída com acesso permanente pelas administrações tributárias, apresentar relatório de capacidade industrial e demonstrar histórico exportador superior a 1 ano.

A manutenção da habilitação também passa a depender de métricas econômico-operacionais relevantes: exportação anual mínima equivalente a 50% do valor dos bens adquiridos ou importados com suspensão, aplicação anual de pelo menos 70% desses bens na produção industrial, limitação do montante suspenso a 100% do patrimônio líquido e cumprimento de indicadores financeiros mínimos.

É natural que regimes suspensivos exijam rastreabilidade. Mas há diferença entre controlar a correta destinação dos insumos e condicionar a desoneração a requisitos que podem excluir empresas com menor estrutura financeira, operacional ou tecnológica.

O limite constitucional aos filtros de acesso à desoneração

Essa discussão ganhou novo contorno com recente sentença da 7ª vara da Fazenda Pública do Distrito Federal, em mandado de segurança coletivo envolvendo exportações indiretas e o art. 82 da LC 214/25. A decisão afastou a exigência de cumprimento de requisitos como certificação OEA, patrimônio líquido mínimo, DTE, escrituração digital e regularidade fiscal ampla para fins de não incidência do IBS em operações com fim específico de exportação realizadas por intermédio de empresa comercial exportadora.

Embora a decisão trate de exportações indiretas, e não de drawback, seus fundamentos podem irradiar para a discussão dos regimes aduaneiros vinculados à exportação. A sentença parte da premissa de que a desoneração das exportações tem natureza objetiva, deve alcançar operações intermediárias da cadeia e não pode ser restringida por requisitos subjetivos relacionados ao agente econômico.

Esse raciocínio é particularmente relevante para o drawback. O regime não é um favor fiscal desvinculado da Constituição. Ele é instrumento de política comercial voltado a evitar a exportação de tributos e a preservar a competitividade dos produtos brasileiros no exterior. Sob essa perspectiva, a questão não é apenas saber se a LC 214/25 poderia disciplinar procedimentos de controle. Evidentemente, poderia. A questão é saber se a lei complementar e o regulamento podem impor filtros tão intensos a ponto de, na prática, restringir o acesso à desoneração a determinados perfis de contribuintes.

O desafio para fabricantes intermediários

O ponto é especialmente sensível para os fabricantes intermediários. A regulamentação admite que o beneficiário realize apenas etapas intermediárias do processo de industrialização. Porém, algumas exigências parecem mais aderentes à realidade do exportador direto, que controla a exportação final, possui histórico exportador próprio e dispõe de maior capacidade de comprovação. Para o fabricante intermediário, que fornece insumo ou produto intermediário a outro agente da cadeia, métricas como histórico exportador, volume mínimo exportado e controle da destinação final podem ser de difícil aplicação.

A preocupação fiscal de controle é legítima. Mas mecanismos de controle devem ser proporcionais e diretamente relacionados à comprovação da exportação ou da aplicação dos insumos no produto exportado. Quando passam a depender de patrimônio líquido, indicadores financeiros, histórico exportador ou estrutura sistêmica sofisticada deixam de funcionar apenas como instrumentos de fiscalização e passam a atuar como filtros de acesso ao regime.

O risco é que o drawback seja preservado apenas formalmente. Na prática, a combinação de exclusão das modalidades de isenção e restituição, habilitação específica, controles sistêmicos, métricas financeiras e condicionantes operacionais pode transformar um instrumento tradicional de competitividade exportadora em regime acessível apenas a empresas com elevada maturidade operacional e robustez financeira.

A recente sentença sobre exportações indiretas ainda é de primeira instância e trata apenas do IBS no contexto do art. 82 da LC 214/25. Não resolve, portanto, a discussão sobre drawback. Mas inaugura uma linha argumentativa relevante: a de que a reforma tributária não pode converter a garantia constitucional de desoneração das exportações em um regime condicionado e seletivo.

Essa tende a ser uma das discussões centrais da tributação do comércio exterior no novo sistema. O desafio regulatório não é escolher entre controle fiscal e desoneração das exportações. É construir controles compatíveis com a Constituição, sem transformar um instrumento de competitividade em barreira de acesso à própria exportação.