Exportações, agronegócio e reforma tributária

A reforma tributária introduzida pela EC 132/23 foi construída sobre um dos pilares fundamentais dos modernos sistemas de tributação sobre o consumo: a adoção do princípio do destino, segundo o qual a tributação deve ocorrer no local de consumo dos bens e serviços, e não no local de sua produção. Como consequência lógica desse modelo, as exportações permanecem desoneradas, preservando a competitividade dos produtos brasileiros no mercado internacional.

A desoneração das exportações não constitui mera opção de política fiscal. Trata-se de elemento estrutural do novo sistema de tributação do consumo. A própria EC 132/23 inseriu no texto constitucional o princípio da neutralidade tributária, estabelecendo, no § 3º do art. 145 da CF/88, que o Sistema Tributário Nacional deverá observar, entre outros, os princípios da simplicidade, da transparência, da justiça tributária e da cooperação. A LC 214/25, ao instituir o IBS e a CBS, reforçou essa diretriz ao prever expressamente que ambos os tributos são informados pelo princípio da neutralidade, devendo evitar distorções nas decisões econômicas dos agentes privados.

No agronegócio, a relevância dessa discussão é ainda maior. O setor possui vocação exportadora, elevada intensidade de capital e forte dependência de investimentos permanentes em ativos produtivos. Máquinas agrícolas, sistemas de irrigação, equipamentos industriais, estruturas de armazenagem, unidades de processamento, tecnologia embarcada e serviços especializados compõem uma cadeia produtiva que demanda investimentos contínuos e de grande vulto.

Nesse contexto, uma das mudanças mais relevantes promovidas pela reforma está na ampliação do regime de não cumulatividade. O novo modelo foi concebido para permitir a apropriação ampla de créditos relativos às aquisições vinculadas à atividade econômica do contribuinte, superando inúmeras restrições que historicamente marcaram o sistema de PIS, Cofins e ICMS. Sob a perspectiva econômica, o IBS e a CBS procuram eliminar a incorporação da tributação ao custo dos investimentos produtivos, aproximando o Brasil das práticas adotadas pelos sistemas de IVA mais desenvolvidos do mundo.

Entretanto, a análise do tema não pode limitar-se à geração dos créditos. O verdadeiro desafio jurídico e econômico da reforma para o agronegócio exportador reside na capacidade de transformar esses créditos em liquidez financeira.

A razão é simples. Enquanto as aquisições de insumos, serviços e ativos geram créditos de IBS e CBS, as exportações são imunes à tributação. Não havendo débitos suficientes para absorver os créditos acumulados ao longo da cadeia produtiva, forma-se naturalmente um saldo credor permanente. Quanto maior a participação das exportações na receita da empresa e quanto mais intensivos forem seus investimentos, maior será a tendência de acumulação de créditos.

A legislação reconhece essa realidade e prevê mecanismos de ressarcimento. O art. 39 da LC 214/25 assegura ao contribuinte que apurar saldo credor o direito de solicitar seu ressarcimento integral ou parcial, estabelecendo inclusive prazos relativamente curtos para apreciação dos pedidos pela administração tributária. A legislação determina que os pedidos sejam apreciados em até 30, 60 ou 180 dias, conforme o grau de conformidade do contribuinte, prevendo inclusive ressarcimento automático em caso de inércia administrativa.

À primeira vista, o modelo parece representar significativo avanço em relação à experiência acumulada pelos exportadores brasileiros com créditos de ICMS, frequentemente submetidos a longos procedimentos administrativos e limitações práticas à sua utilização.

Todavia, a regulamentação editada pelo Comitê Gestor do IBS introduziu elemento que pode comprometer substancialmente essa expectativa.

O art. 486 da resolução CGIBS 6/26 estabelece que o pedido de ressarcimento poderá ser indeferido, dentre outras hipóteses, quando houver "existência de lançamento de ofício de IBS relativo a fatos geradores anteriores ao mês do pedido, ainda que não definitivamente confirmado em sede de contencioso tributário administrativo".

A relevância desse dispositivo não deve ser subestimada. A norma não exige a constituição definitiva do crédito tributário. Tampouco condiciona o indeferimento à existência de débito exigível ou definitivamente julgado. A simples existência de lançamento de ofício anterior ao pedido de ressarcimento pode ser suficiente para impedir a devolução dos créditos acumulados pelo contribuinte.

Sob a perspectiva do agronegócio exportador, a consequência prática é evidente. Empresas que acumulam elevados saldos credores em razão de exportações poderão ter o ressarcimento obstado pela mera existência de autuações fiscais ainda pendentes de julgamento definitivo. Em outras palavras, créditos cuja legitimidade decorre diretamente da sistemática constitucional da não cumulatividade poderão permanecer indisponíveis enquanto controvérsias tributárias seguem seu curso normal no contencioso administrativo.

A questão merece reflexão sob a ótica constitucional. O art. 151, III, do CTN atribui efeito suspensivo às impugnações e recursos administrativos regularmente interpostos. Isso significa que, enquanto pendente de decisão definitiva, o crédito tributário permanece com sua exigibilidade suspensa. Surge, portanto, a dúvida acerca da compatibilidade entre a suspensão da exigibilidade do crédito tributário e a utilização de sua mera existência como fundamento para impedir o ressarcimento de créditos acumulados decorrentes da não cumulatividade.

A discussão torna-se ainda mais sensível quando analisada à luz do princípio da neutralidade tributária que orienta toda a arquitetura do IBS e da CBS. Afinal, se a Constituição pretende impedir que a tributação sobre o consumo componha os custos da atividade econômica, especialmente nas exportações, parece legítimo questionar se a retenção de créditos acumulados em razão de discussões fiscais ainda não definitivamente resolvidas é compatível com esse objetivo.

Não se trata de mera controvérsia procedimental. Para grandes exportadores, créditos acumulados representam efetivo capital de giro. A postergação de sua devolução implica aumento do custo financeiro da operação, necessidade de captação de recursos adicionais e redução da eficiência econômica dos investimentos realizados. Sob esse prisma, a neutralidade tributária deixa de ser apenas um conceito jurídico e passa a constituir questão diretamente relacionada à competitividade do setor produtivo brasileiro.

A experiência brasileira demonstra que o êxito de um sistema de IVA não depende exclusivamente da amplitude do direito ao crédito. Depende, sobretudo, da capacidade institucional de assegurar sua utilização tempestiva. Créditos que não podem ser utilizados, compensados ou ressarcidos em prazo razoável deixam de cumprir sua função econômica e passam a representar mero ativo escritural sujeito às contingências do contencioso tributário.

Por essa razão, talvez o principal teste da reforma tributária para o agronegócio exportador não esteja na manutenção da imunidade das exportações nem na ampliação da não cumulatividade. O verdadeiro desafio será verificar se os mecanismos de ressarcimento serão capazes de assegurar a efetiva realização financeira dos créditos acumulados. Afinal, para quem exporta, o crédito tributário somente cumpre sua função constitucional quando deixa de ser um registro contábil e se converte em liquidez efetiva.