O Carf e a reforma tributária: Governança interpretativa do novo sistema

A reforma tributária sobre o consume de bens e serviços, materializada pela EC 132/23, costuma ser apresentada como a solução para um dos maiores problemas estruturais do ambiente de negócios brasileiro: a complexidade do sistema tributário.

De fato, a substituição gradual de tributos como PIS, Cofins, ICMS e ISS por uma nova arquitetura baseada na CBS - Contribuição sobre Bens e Serviços e no IBS - Imposto sobre Bens e Serviços representa um avanço institucional relevante.

A simplificação da tributação sobre o consumo, a ampliação da não cumulatividade e a redução de distorções econômicas constituem objetivos legítimos e desejáveis.

Entretanto, há uma premissa implícita que merece ser analisada com cautela: a crença de que a simplificação normativa produzirá, automaticamente, a redução da litigiosidade tributária.

A história do Direito Tributário pátrio recomenda prudência diante dessa conclusão.

Toda grande reforma gera novos conflitos interpretativos. Quanto mais profunda a transformação normativa, maior tende a ser a necessidade de construção de consensos institucionais acerca do significado e do alcance das novas regras, mormente face à ampla discricionariedade conferida a quem aplica a lei, por parte do Fisco.

Em outras palavras, sistemas tributários podem se tornar mais simples sob a perspectiva estrutural e, ainda assim, permanecer complexos sob a perspectiva interpretativa.

É justamente nesse contexto que emerge uma questão pouco debatida, mas decisiva para o sucesso da reforma tributária: qual será o papel do contencioso administrativo fiscal e, especialmente, do CARF - Conselho Administrativo de Recursos Fiscais na consolidação do novo sistema?

A resposta parece evidente: sua importância tende a aumentar significativamente.

A simplificação da legislação não elimina a necessidade de interpretação jurídica. Conceitos como não cumulatividade plena, creditamento, operações mistas, regimes específicos, responsabilidade tributária, benefícios setoriais e delimitação de hipóteses de incidência continuarão exigindo atividade hermenêutica sofisticada.

Aliás, os primeiros anos de vigência da reforma provavelmente produzirão um fenômeno conhecido em experiências internacionais de transformação tributária: a substituição de antigos litígios por novos litígios.

As discussões deixarão de girar em torno de determinadas teses consolidadas ao longo de décadas para se concentrar em novos conceitos introduzidos pela legislação complementar e pelos regulamentos que disciplinarão o IBS e a CBS.

A questão, portanto, não é se haverá litigiosidade.

A questão é quem construirá os parâmetros interpretativos capazes de conferir estabilidade ao novo modelo.

Nesse aspecto, o contencioso administrativo ocupa posição estratégica.

O Poder Judiciário possui papel essencial na proteção dos direitos fundamentais dos contribuintes e na preservação da ordem constitucional.

Todavia, a velocidade necessária para estabilizar interpretações em um ambiente de profunda transformação normativa dificilmente será alcançada exclusivamente por meio da jurisdição judicial.

É precisamente nesse espaço que o CARF pode assumir protagonismo institucional.

Historicamente, o Conselho exerceu função que transcende o simples julgamento de autuações fiscais.

Em inúmeras oportunidades, tornou-se verdadeiro laboratório de amadurecimento das teses tributárias nacionais, produzindo precedentes capazes de orientar tanto a Administração Tributária quanto os contribuintes.

Essa vocação tende a ser ainda mais relevante diante da reforma.

O novo sistema demandará uma instituição apta a produzir coerência interpretativa, uniformidade decisória e previsibilidade regulatória.

Em última análise, demandará um ambiente institucional capaz de transformar incertezas normativas em expectativas legítimas.

A segurança jurídica nasce menos da ausência de dúvidas e mais da previsibilidade das respostas oferecidas pelas instituições.

Sob essa perspectiva, talvez seja o momento de ampliar o debate para além da reforma dos tributos e iniciar uma reflexão sobre a reforma da própria governança interpretativa do sistema tributário brasileiro.

A implementação da CBS e do IBS exigirá mecanismos robustos de uniformização jurisprudencial, coordenação institucional e formação de precedentes administrativos consistentes.

Não seria exagero afirmar que o país precisará construir uma espécie de “CARF da reforma tributária”.

Não necessariamente uma nova instituição, mas uma nova lógica institucional orientada pela produção de entendimentos estáveis, transparentes e tecnicamente qualificados acerca das controvérsias que inevitavelmente surgirão.

A experiência brasileira demonstra que a litigiosidade excessiva decorre não apenas da complexidade legislativa, mas também da multiplicidade de interpretações produzidas pelos diversos órgãos encarregados da aplicação das normas tributárias.

Se a reforma tributária pretende simplificar o sistema, é indispensável que essa simplificação alcance também o plano interpretativo.

A verdadeira prova de sucesso da reforma não estará apenas na redução do número de tributos ou na racionalização da incidência sobre o consumo.

Seu êxito dependerá da capacidade das instituições de construir confiança.

E confiança, em matéria tributária, é resultado direto da previsibilidade.

Por essa razão, o debate sobre a reforma tributária não pode se limitar à arquitetura constitucional do IBS e da CBS. É igualmente necessário discutir os instrumentos que permitirão a consolidação de uma jurisprudência administrativa estável, coerente e confiável.

Afinal, reformar tributos é importante, mas garantir segurança jurídica para sua aplicação é indispensável.

Nesse cenário, o CARF deixa de ser apenas um órgão julgador para assumir papel potencialmente decisivo na construção da legitimidade e da estabilidade do novo sistema tributário brasileiro.