O paradoxo das ações afirmativas nas eleições majoritárias

O fortalecimento da participação feminina na política é uma das mais importantes transformações do Direito Eleitoral brasileiro nas últimas décadas. A reserva mínima de candidaturas por gênero e a destinação obrigatória de recursos públicos para campanhas femininas representam avanços significativos na correção de desigualdades históricas que sempre dificultaram o acesso das mulheres aos espaços de poder. O propósito dessas medidas é claro: garantir às mulheres condições reais de disputar eleições em um ambiente marcado por profundas assimetrias políticas, econômicas e sociais.

Também não há controvérsia quanto à necessidade de combater fraudes. Candidaturas fictícias, utilização indevida de verbas destinadas às mulheres e expedientes voltados a esvaziar as políticas afirmativas devem ser enfrentados com rigor. A efetividade dessas ações depende justamente da capacidade da Justiça Eleitoral de identificar e reprimir desvios de finalidade.

O desafio que se coloca hoje, entretanto, é outro: como interpretar as normas destinadas à proteção das candidaturas femininas sem produzir restrições competitivas que não existem para os demais concorrentes?

A pergunta pode parecer desconfortável, mas é necessária.

O debate sobre as ações de investigação judicial eleitoral por fraude à cota de gênero revela bem essa tensão. Ao mesmo tempo em que o sistema busca impedir candidaturas fictícias e desvios de finalidade, não são raros os casos em que mulheres efetivamente eleitas acabam atingidas pelos efeitos severos das sanções eleitorais. Isso reacende a discussão sobre a individualização das responsabilidades e sobre os limites da interpretação sancionatória em matéria eleitoral.

Ainda que o tema esteja em construção jurisprudencial, o surgimento de ações eleitorais voltadas à cassação de candidatas majoritárias, por controvérsias relacionadas à utilização de recursos afirmativos, revela um risco institucional que merece reflexão. A possibilidade de que instrumentos concebidos para ampliar a participação política feminina passem a expor mulheres eleitas a um regime sancionatório diferenciado impõe a necessidade de uma interpretação cuidadosa das normas que disciplinam essas políticas públicas.

A legitimidade das ações afirmativas depende da repressão efetiva aos desvios de finalidade. O que se discute aqui não é a necessidade de fiscalização, mas os limites interpretativos das respostas sancionatórias. A mesma preocupação surge quando se analisam as regras relacionadas à utilização dos recursos públicos destinados às candidaturas femininas.

A resolução TSE 23.607/19 desempenha papel central ao estabelecer mecanismos para assegurar que as verbas reservadas às mulheres sejam utilizadas em benefício de suas campanhas. O objetivo é legítimo e necessário. Todavia, a interpretação dessas normas precisa considerar as peculiaridades do sistema eleitoral brasileiro, especialmente quando se está diante de eleições majoritárias.

A diferença entre eleições proporcionais e majoritárias não é apenas procedimental. Nas eleições proporcionais, embora o voto seja dirigido ao candidato, ele soma diretamente na composição das bancadas legislativas e na representação partidária. A ampliação da presença feminina nos espaços legislativos constitui um dos objetivos centrais das políticas afirmativas.

Nas eleições majoritárias, contudo, a lógica é distinta. A vitória depende do número de votos obtidos pessoalmente pela candidatura. É ela quem precisa conquistar, diretamente, a maioria necessária para se eleger. A disputa exige diálogo com o conjunto do eleitorado, presença territorial ampla e estratégias capazes de alcançar diferentes segmentos sociais.

Ignorar essa distinção significa transportar para as eleições majoritárias categorias interpretativas construídas a partir de uma lógica eleitoral completamente diversa.

O próprio STF, ao julgar a ADIn 5.617, reconheceu que as ações afirmativas constituem instrumentos destinados a promover igualdade material e ampliar a participação das mulheres na vida política. Dessa premissa decorre uma consequência relevante: a finalidade da política pública não é impor condicionamentos adicionais à atuação eleitoral feminina, mas remover obstáculos historicamente existentes à sua plena inserção no processo democrático.

Essa premissa possui especial relevância nas eleições majoritárias. Se o financiamento por meio de ações afirmativas busca conferir às mulheres condições reais de competitividade, a interpretação das normas que disciplinam sua utilização deve preservar essa finalidade. O tratamento diferenciado destinado a compensar desigualdades estruturais não pode resultar na criação de um ambiente jurídico mais restritivo para as mulheres do que aquele enfrentado pelos candidatos homens ao mesmo cargo.

O fato de a candidata majoritária receber recursos oriundos da política afirmativa não altera a natureza da eleição que ela disputa. Ela continua concorrendo em uma eleição majoritária. Continua precisando obter pessoalmente a maioria dos votos válidos.

Continua necessitando construir alianças políticas e buscar apoio nos mais diversos segmentos do eleitorado.

Como se sabe, as campanhas majoritárias não se constroem de forma isolada. A lógica eleitoral brasileira pressupõe articulação com lideranças locais, apoiadores e candidatos proporcionais, que levam a mensagem da candidatura majoritária aos bairros, comunidades e segmentos específicos do eleitorado.

É nesse contexto que o art. 17, § 7º, da resolução TSE 23.607/19 deve ser interpretado. O dispositivo admite expressamente a realização de despesas comuns entre candidatas e candidatos com recursos destinados às campanhas femininas, desde que haja benefício para essas candidaturas. A própria norma, portanto, reconhece que a política afirmativa não impede a adoção de estratégias eleitorais compartilhadas.

A verdadeira questão está em definir o que se deve compreender por "benefício para campanhas femininas" quando se trata de eleições majoritárias.

A resposta não pode ignorar a realidade do processo eleitoral.

Nas disputas pelo Executivo, o benefício decorrente da propaganda conjunta é, por definição, recíproco. A candidata mulher apoia candidaturas proporcionais. As candidaturas proporcionais apoiam a candidata majoritária. Essa reciprocidade não desnatura a finalidade da norma. Ao contrário, constitui mecanismo legítimo de fortalecimento da candidatura feminina.

Interpretar o dispositivo de modo a exigir que o benefício recaia exclusivamente sobre as candidatas femininas significa impor às mulheres restrições que não existem para os candidatos homens ao mesmo cargo.

É de se perguntar: por que a candidata mulher ao Executivo deveria disputar a mesma eleição sob limitações adicionais impostas justamente pela política pública criada para ampliar sua competitividade?

É exatamente aqui que o debate ganha dimensão constitucional.

A questão envolve diretamente o princípio da igualdade de condições entre os concorrentes, fundamento do processo eleitoral democrático. A igualdade, nesse contexto, não pode ser compreendida apenas como neutralidade formal. Ela exige que homens e mulheres tenham condições efetivas de competir politicamente.

Ora, se o candidato homem pode definir, dentro da lei, as estratégias que considera mais adequadas para maximizar sua competitividade, não parece razoável exigir que a candidata mulher, justamente por causa dos recursos da cota de gênero, dispute a eleição sob parâmetros mais restritivos.

Raciocínio contrário terá como consequência a criação de um regime eleitoral assimétrico, no qual as candidatas mulheres passam a disputar eleições com limitações, justamente em razão da condição que a política pública pretendia proteger.

É nesse ponto que o Protocolo para Julgamento com Perspectiva de Gênero do CNJ oferece orientação valiosa. O protocolo convida magistradas e magistrados a refletir sobre os impactos concretos de suas decisões, evitando interpretações aparentemente neutras que possam reproduzir ou aprofundar desigualdades estruturais.

No âmbito eleitoral, isso significa reconhecer que determinadas leituras normativas podem gerar efeitos indesejados sobre a participação feminina. A perspectiva de gênero exige atenção não apenas ao conteúdo formal da norma, mas também aos efeitos concretos que determinada interpretação projeta sobre a competitividade das mulheres.

Os arts. 20 e 21 da LINDB exigem que a interpretação das normas considere as consequências práticas das decisões, especialmente quando delas possam resultar sanções graves capazes de afetar a própria finalidade da política pública analisada. Essa diretriz é particularmente relevante em matéria eleitoral. A invalidação de atos e a imposição de sanções não podem decorrer exclusivamente de valores jurídicos abstratos, sem a devida ponderação sobre os reflexos concretos produzidos pela decisão.

As consequências práticas não podem ser ignoradas. A conversão de controvérsias relacionadas ao uso de recursos afirmativos em ações destinadas à cassação de mandatos femininos impõe às candidatas majoritárias um risco jurídico inexistente para candidatos homens submetidos às mesmas dinâmicas de apoio eleitoral, o que pode desestimular candidaturas femininas competitivas e gerar, exatamente, o efeito contrário ao pretendido pelas ações afirmativas.

Em um contexto no qual a presença das mulheres nos espaços de poder ainda permanece aquém do ideal constitucional de igualdade, a interpretação das normas eleitorais deve ser orientada não apenas pela preocupação legítima com a repressão aos desvios, mas também pelo compromisso com a efetividade das políticas públicas destinadas à ampliação da representatividade feminina.

Os debates recentes no âmbito das Cortes Eleitorais já demonstram a necessidade de aperfeiçoamento dos critérios de individualização de responsabilidades e de compatibilização entre repressão às fraudes e preservação da finalidade emancipatória das ações afirmativas.

O que se propõe é diferente: que a interpretação das normas de proteção às mulheres permaneça fiel à sua finalidade constitucional e compatível com a lógica do sistema eleitoral.

As candidatas mulheres não podem disputar eleições majoritárias sob regras de competição mais restritivas. Se isso ocorrer, a política pública concebida para ampliar oportunidades passará a produzir exatamente o efeito contrário, em clara violação ao princípio da isonomia entre os candidatos.

A efetividade das ações afirmativas não será medida apenas pela capacidade de punir fraudes, mas também pela habilidade do sistema jurídico de evitar que mecanismos concebidos para promover igualdade se convertam em fatores adicionais de exclusão política.

Afinal, instrumentos criados para incluir não podem transformar-se em mecanismos de exclusão.

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BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988.

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BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Resolução nº 23.731, de 27 de fevereiro de 2024. Altera a Resolução-TSE nº 23.607, de 17 de dezembro de 2019. Brasília, DF: TSE, 2024.