ZFM: Incentivos preservados garantem competitividade?

A reforma tributária promovida pela EC 132/23 e regulamentada pela LC 214/25 representa uma das mais profundas transformações já realizadas no sistema tributário brasileiro. Entre os diversos debates que acompanharam sua tramitação, poucos despertaram tanta atenção quanto a preservação da competitividade da ZFM - Zona Franca de Manaus, historicamente tratada como instrumento de desenvolvimento regional e política industrial. 

A manutenção dos incentivos aplicáveis à região foi recebida, de maneira geral, como uma vitória institucional. A partir dessa constatação, consolidou-se quase intuitivamente a percepção de que a competitividade do modelo estaria assegurada no novo ambiente tributário. Essa conclusão, contudo, merece ser analisada com maior cautela. 

A preservação de um regime jurídico favorecido não necessariamente implica a preservação integral de sua vantagem econômica. 

Essa distinção é particularmente relevante em um contexto em que a própria reforma tributária foi concebida para reduzir distorções, simplificar a tributação sobre o consumo e aproximar decisões empresariais de fundamentos econômicos mais objetivos. Durante décadas, parte significativa das decisões locacionais e estruturais adotadas por empresas instaladas no Brasil foi influenciada pela complexidade do sistema tributário e pela coexistência de múltiplos tributos incidentes sobre a circulação de bens e serviços. Em muitos casos, a eficiência fiscal assumia papel tão relevante quanto fatores tradicionalmente associados à competitividade empresarial, como logística, infraestrutura, disponibilidade de fornecedores e proximidade dos mercados consumidores. 

A lógica subjacente à reforma busca alterar esse equilíbrio. Embora a transição para o novo modelo seja longa e naturalmente acompanhada de desafios interpretativos, a promessa estrutural de maior neutralidade tende a aumentar o peso relativo de fatores econômicos e operacionais nas decisões empresariais. 

Quanto mais a reforma tributária avançar em direção à neutralidade econômica, mais visíveis tendem a se tornar vantagens e desvantagens que antes eram parcialmente mascaradas pela própria complexidade do sistema. A preservação dos incentivos da Zona Franca garante estabilidade regulatória, mas não dispensa a necessidade de verificar continuamente se os benefícios mantidos continuam suficientes para compensar os desafios inerentes à operação na região, deixando de ser uma questão exclusivamente tributária e passando a exigir uma análise econômica mais abrangente. 

Segundo dados da Suframa - Superintendência da Zona Franca de Manaus, o polo industrial de Manaus registrou faturamento superior a R$ 204 bilhões em 2024, com crescimento superior a 16% em relação ao ano anterior, mantendo mais de 127 mil empregos diretos e exportações superiores a US$ 619 milhões. Os números demonstram a relevância econômica do modelo e afastam qualquer leitura que sugira perda de importância da região para a indústria nacional. 

Ao mesmo tempo, é necessário não perder de vista que a geografia econômica da Amazônia impõe desafios estruturais conhecidos. A distância dos principais centros consumidores, a dependência de determinados modais de transporte, limitações de infraestrutura e maiores tempos de integração logística continuam a influenciar a dinâmica operacional das empresas instaladas na região. Tais fatores não inviabilizam a atividade industrial em Manaus, mas representam custos que precisam ser continuamente compensados para que a operação preserve sua competitividade. 

A questão central passa a ser, portanto, se os incentivos preservados continuarão gerando vantagem líquida suficiente para compensar esses fatores estruturais em um ambiente tributário potencialmente mais neutro. 

Esse debate não se limita aos custos tradicionalmente associados à atividade industrial. Em regiões que concentram incentivos regulatórios relevantes, a expectativa de manutenção de vantagens competitivas tende a influenciar o comportamento dos próprios mercados locais. A valorização de ativos imobiliários, áreas industriais e infraestruturas estratégicas pode representar um dos efeitos indiretos desse processo. Ainda que a magnitude desses impactos varie entre setores e ao longo do tempo, o fenômeno reforça a necessidade de analisar a competitividade da Zona Franca sob uma perspectiva mais ampla, que considere não apenas os incentivos preservados, mas também a forma como o mercado absorve e precifica tais benefícios. 

Essa análise se torna ainda mais relevante porque mercados tendem a internalizar benefícios regulatórios previsíveis. Quando determinado ambiente passa a ser percebido como uma das poucas estruturas explicitamente protegidas dentro de uma reforma de grande escala, é natural que parte dessa vantagem seja gradualmente absorvida pela própria dinâmica econômica. Pressão sobre ativos industriais, aumento da demanda por infraestrutura, valorização de áreas estratégicas e encarecimento de determinados fatores produtivos são fenômenos observados em diferentes jurisdições sempre que incentivos regulatórios relevantes permanecem concentrados em determinadas regiões. 

Isso não significa que a Zona Franca de Manaus perderá competitividade. Significa apenas que a análise de competitividade tende a se tornar mais sofisticada. 

Determinados segmentos industriais possuem características que continuam favorecendo a utilização da estrutura produtiva instalada em Manaus. Outros poderão atribuir maior peso a fatores como proximidade dos mercados consumidores, integração logística ou velocidade de distribuição. Em um ambiente de maior neutralidade tributária, essas diferenças tendem a ganhar relevância crescente. 

Talvez essa seja uma das consequências menos discutidas da reforma tributária. A preservação dos incentivos da Zona Franca de Manaus foi fundamental para assegurar estabilidade regulatória e proteger uma política pública historicamente relevante. Isso, contudo, não elimina a necessidade de avaliar continuamente sua competitividade econômica em um cenário empresarial cada vez mais orientado por eficiência operacional, integração logística e racionalidade de mercado. 

No Brasil pós-reforma, a existência de um incentivo fiscal preservado continuará sendo um fator relevante. Sua eficácia, contudo, será cada vez menos medida pela excepcionalidade do regime jurídico e cada vez mais pela capacidade de gerar vantagens competitivas sustentáveis quando confrontado com a economia real da operação.