Omissão federativa amazônica: Governança em áreas de fronteira

A CF/88 adotou um modelo ambicioso de federalismo cooperativo, importado da ideia federativa dos Estados Unidos da América, porém, como veremos mais à frente, não deu certo. A União, Estados, Distrito Federal e Municípios compartilham responsabilidades em temas essenciais: meio ambiente, saúde, combate à pobreza, saneamento, habitação, produção agropecuária, proteção do patrimônio público e desenvolvimento social. O art. 23 da Constituição não foi escrito para permitir que um ente transfira culpa ao outro. Ele foi concebido para obrigar atuação conjunta.

Entretanto, sendo este o tema da discussão. O Brasil é um país com dimensões continentais e detém, dentro da Amazônia legal, Estados e Municípios também com grande magnitude territorial. O problema é que a realidade amazônica expõe uma falha estrutural desse modelo: a Constituição prometeu cooperação, mas a legislação federal entregou coordenação fragmentada e condenou os gestores, em alguns aspectos, à mercê dos Órgãos de Controles e Tribunais de Justiças com relação à improbidades administrativas.

A LC 140/11 representou avanço importante ao disciplinar a cooperação federativa em matéria ambiental. Contudo, ela não resolve o problema mais amplo da governança de áreas remotas amazônicas, especialmente nas zonas de fronteira interestadual. Nessas regiões, o desafio não é apenas licenciar, fiscalizar ou proteger o meio ambiente. O desafio é governar territórios extensos, descontínuos, de baixa densidade institucional, com infraestrutura precária, longas distâncias, múltiplos conflitos fundiários, pressão econômica, vulnerabilidade social, dificuldade de acesso a serviços públicos e presença irregular do Estado. A Amazônia profunda não cabe em uma leitura burocrática do federalismo que se diz cooperativo.

Em muitos municípios amazônicos, a sede administrativa está a centenas de quilômetros das vilas, distritos, comunidades rurais, rios, estradas vicinais e áreas de expansão econômica. O município é o ente mais próximo do problema, mas quase sempre é o menos equipado para enfrentá-lo. É ele quem recebe a demanda imediata por estrada, transporte, saúde, iluminação, educação, defesa civil, regularização, limpeza urbana, apoio emergencial, mediação de conflitos e presença administrativa. Entretanto, os instrumentos jurídicos e financeiros continuam desenhados como se todos os municípios brasileiros operassem em condições equivalentes.

Neste ponto, para fins de demonstração concreta ao leitor, pode-se citar o Município de São Félix do Xingu/PA, que possui vilas e distritos próximos à fronteira com o Município de Vila Rica/MT, a aproximadamente 500 km da sede municipal. Contudo, em razão da presença de território indígena no trajeto direto, o acesso a essa população não ocorre de forma simples: ou se dá por via aérea, ou exige percurso terrestre indireto, com passagem por cerca de oito municípios, até alcançar comunidades que, embora formalmente pertencentes a São Félix do Xingu, estão materialmente mais próximas de outra dinâmica territorial. Essa ficção de igualdade administrativa, entre os 5.549 municípios brasileiros, produz injustiça federativa.

A fronteira interestadual amazônica agrava ainda mais o problema. Onde termina um Estado e começa outro, muitas vezes também se dilui a responsabilidade administrativa. Estradas conectam economias de entes distintos. Rios funcionam como corredores de circulação, mas também como limites jurídicos. Populações vivem em zonas de influência cruzada. O impacto ambiental de uma atividade não respeita divisa. O crime, a grilagem, o desmatamento, o transporte irregular, a exploração econômica predatória e a ausência de serviços públicos atravessam fronteiras com mais facilidade do que a cooperação institucional.

Nesse contexto, a competência comum prevista no art. 23 pode se transformar em responsabilidade difusa: todos têm dever, mas ninguém assume integralmente o custo da solução.

O parágrafo único do art. 23 exige leis complementares para fixar normas de cooperação entre os entes federativos, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. A expressão “equilíbrio do desenvolvimento” não pode ser lida como mera retórica constitucional. Ela impõe ao legislador e ao administrador público o dever de reconhecer que territórios desiguais demandam instrumentos desiguais. A Amazônia remota exige federalismo assimétrico.

Isso não significa retirar autonomia dos municípios ou centralizar todas as decisões na União. Ao contrário: significa criar mecanismos permanentes de cooperação, com definição clara de responsabilidades, financiamento estável, planejamento regional integrado, execução compartilhada e critérios objetivos de priorização territorial.

Não se pode deixar que os municípios amazônicos sejam regidos por legislações que mais atendem os interesses do sul e sudeste do Brasil. Assim, nas posições de destaques no cenário nacional, dever se haver pessoas que entendem o que é percorrer 1.500 km para chegar à capital do seu Estado para terem acesso à itens básicos que um morador de outra região detém em pouco tempo.

Podemos depreender que, os moradores da Amazônia Legal não competem em igualdade de condições nem mesmo com os próprios brasileiros, quiçá os estrangeiros quando tratamos de matriz econômica, pois, além da legislação burocrática, pensada num contexto totalmente diferente, as longas distâncias desfavorecem a competitividade, por isso, propõe-se que haja mudanças culturais no cenário nacional quando se tratar de Amazônia e dos amazônidas.

O modelo atual ainda depende excessivamente de convênios, programas setoriais, repasses episódicos e soluções emergenciais. Esse arranjo é insuficiente para realidades em que o problema é permanente. Não se governa a Amazônia profunda apenas com projetos pontuais. É necessário um regime jurídico de cooperação territorial. Até mesmo para proteger gestores municipais que de boa-fé, querem atender a população, porém encontram óbice na legislação burocrática e órgãos de controle extremamente técnicos, alheios ao acontecimento do dia a dia da prática da Administração Pública

Esse regime deveria prever, no mínimo, cinco pilares.

Primeiro, a identificação objetiva de áreas remotas de interesse federativo, considerando extensão territorial, distância da sede administrativa, ausência de infraestrutura, baixa presença estatal, fronteira interestadual, vulnerabilidade social, pressão ambiental e relevância econômica.

Segundo, a criação de comitês interfederativos permanentes, com participação da União, dos Estados e dos Municípios envolvidos, não apenas para reuniões formais, mas para decisões vinculadas a planos operacionais.

Aqui, neste ponto, a intervenção da União é estritamente necessária, tendo em vista que a principal fonte de financiamento dos grandes Municípios, como por exemplo: Altamira/PA, Oriximiná/PA e São Félix do Xingu/PA (três maiores municípios do Estado do Pará) são repasses federais como Fundo de Participação dos Município ‘FPM’, programas de investimento da Saúde e FUNDEB - Fundo Nacional Desenvolvimento da Educação Básica.

Terceiro, a instituição de financiamento federativo específico, com critérios automáticos e previsíveis, para impedir que municípios territorialmente gigantes sejam tratados como municípios comuns na distribuição de responsabilidades legais e financeiras.

Quarto, a integração entre políticas ambientais, fundiárias, logísticas, sanitárias, educacionais, econômicas e de segurança pública. A fragmentação setorial é uma das principais causas da ineficiência estatal na Amazônia.

Quinto, a criação de mecanismos de execução compartilhada em áreas de fronteira interestadual, especialmente para estradas, pontes, transporte, defesa civil, fiscalização, regularização fundiária, saúde regionalizada e proteção ambiental.

A omissão federativa amazônica não está apenas na ausência de leis. Está também na insuficiência das leis existentes para lidar com um território que exige soluções institucionais próprias. A Amazônia não é apenas um bioma a ser protegido, nem apenas uma fronteira econômica a ser explorada. É um espaço constitucional de desenvolvimento, soberania, cidadania e governança.

Quando o Estado brasileiro não estrutura mecanismos adequados de cooperação, o vazio não permanece vazio. Ele é ocupado pela informalidade, pela improvisação administrativa, pela sobrecarga municipal, pela degradação ambiental, pela insegurança jurídica e por economias predatórias.

A pergunta central, portanto, não é se a Amazônia precisa de mais presença estatal. Precisa. A pergunta correta é: que tipo de presença estatal é compatível com a sua realidade territorial?

A resposta passa por reconhecer que o federalismo brasileiro, tal como regulamentado hoje, ainda é insuficiente para governar áreas remotas de fronteira interestadual. O art. 23 da Constituição contém uma promessa de cooperação. A Amazônia exige que essa promessa deixe de ser um enunciado abstrato e se transforme em arquitetura institucional concreta.

Por fim, a pertinência do tema se revela em situações concretas nas quais a ausência de cooperação interestadual e a rigidez burocrática produzem insegurança administrativa, territorial e social. O ajuizamento da ação rescisória 2.964, objeto de discussão no STF, evidencia justamente esse problema: quando há indefinição ou disputa sobre extensa área de fronteira entre Estados, a questão deixa de ser apenas cartográfica e passa a atingir diretamente a vida da população que ocupa aquele território.

Afinal, a quem deve recorrer o cidadão que, embora vinculado formalmente a determinado Estado ou Município, está materialmente integrado à dinâmica territorial de outro, por distância, acesso, serviços e circulação econômica? Quando uma comunidade está a poucas dezenas de quilômetros de Mato Grosso, mas a centenas ou até milhares de quilômetros da sede administrativa municipal no Pará, a divisão formal do território deixa de oferecer resposta suficiente. Esse cenário exige reflexão nacional séria, pois a Amazônia não pode continuar sendo tratada apenas como espaço de riqueza mineral, ambiental ou econômica, mas como território habitado por cidadãos que precisam de governança efetiva, cooperação federativa e presença estatal compatível com sua realidade.

Sem isso, continuaremos repetindo o mesmo erro: exigir dos municípios amazônicos respostas nacionais, com instrumentos locais, orçamento limitado e responsabilidade desproporcional. O Brasil precisa superar essa contradição. Não há desenvolvimento regional verdadeiro quando a Federação trata territórios profundamente desiguais como se fossem administrativamente iguais.

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BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 7 jul. 2026.