Freios e contrapesos: Precisamos conversar sobre a legitimidade da Defensoria Pública para ações de controle de constitucionalidade

De lege lata, a Defensoria Pública Brasileira ainda não se encontra no rol de legitimados para o chamado controle de constitucionalidade em abstrato exercido a partir do ajuizamento de ações diretas junto ao STF, art. 103 da CF/88. Em âmbito estadual, cada unidade da federação disciplina o tema por meio de sua própria Constituição, desde que não limite o rol de legitimados a um só órgão, art. 125, § 2º.

Ocorre que a profusão de atos normativos, leis e projetos de lei inconstitucionais no Brasil tem atingido proporções desafiadoras atualmente, indicando um certo descompasso entre a jurisprudência - por vezes consolidada - do STF e o processo legislativo em nosso país, o que acaba por fragilizar a competência do Tribunal e a proteção de direitos fundamentais.¹

Esse afastamento entre as instâncias judicial e legislativa é latente quando se trata de temas ligados aos direitos humanos dos grupos vulnerabilizados, tais como pessoas em situação de rua, pessoas com transtornos mentais, mulheres - sobretudo, em relação à igualdade de gênero -, pessoas LGBTQIAPN+ e, mais recentemente, população negra, por exemplo, temas estes que dialogam diretamente com a finalidade constitucional da Defensoria Pública, art. 134. Não se olvidem as inconstitucionalidades ligadas aos direitos das pessoas em situação de vulnerabilidade no âmbito tributário (DAYRELL, 2021).²

Nesse sentido, cabe anotar que a independência e a convivência harmônica dos poderes constituídos, art. 2º, da CF/88, deve levar à conclusão de que há liberdade de debate das matérias no âmbito das casas legislativas, desde que haja respeito à Constituição, aos Tratados Internacionais de Direitos Humanos e à jurisprudência do STF.

Em caso de desarranjo, é imperioso que as Instituições possam atuar, inclusive a Defensoria Pública.

Nessas situações, a Defensoria poderá contribuir com o processo legislativo indiretamente, v.g., através da construção de notas técnicas³, pareceres⁴, recomendações⁵ e outros documentos oferecendo subsídios e sinalizando, quando for o caso, que eventual projeto se encontra eivado de vício formal ou material que possa ensejar afronta à Constituição. Essas intervenções podem ocorrer tanto na tramitação dos projetos no Legislativo quanto no Executivo - aqui no momento da sanção ou veto. A judicialização na fase legislativa ficará restrita, v.g., a casos de inobservância do regimento interno ou de mandado de segurança impetrado para coibir atos praticados no processo de aprovação de lei ou emenda constitucional incompatíveis com disposições constitucionais que disciplinem o processo legislativo (MS 24.667 AgR, DJ de 23/4/04 e MS 32.033 DJE de 18/2/14) - em ambos os casos com legitimidade dos parlamentares.

Uma vez promulgado o ato normativo inconstitucional, alguns caminhos ficam abertos para a Defensoria Pública, dentre os quais destacamos: 1) A provocação de outros atores como o Tribunal de Contas - respeitada a atribuição do órgão; 2) A expedição de novos documentos pugnando por medidas para a não efetivação da violação à Constituição, como no caso de uma lei inconstitucional demandar regulamentação; 3) A impugnação do ato inconstitucional como causa de pedir em processos individuais, o que pode levar à instauração de incidente, nos termos do art. 948 e seguintes do CPC de 2015; 4) O ajuizamento de ACP - ação civil pública para também discutir a questão constitucional como causa de pedir, conforme admitido pela jurisprudência do STF (RCL 1.733-SP) - aqui, por vezes é necessário um certo cuidado e esforço argumentativo estratégico para não converter a ACP em ação direta⁶; 5) A provocação da associação nacional de defensoras e defensores públicos para fins de ajuizamento de ação direta no Supremo, conforme art. 103, IX, da CF/88⁷; 6) Procedimento semelhante pode ser adotado na esfera local com as respectivas associações - tanto em âmbito federal quanto estadual há a necessidade de pertinência temática para o ajuizamento de ações diretas pelas entidades de classe (ADIn 1.873, DJ de 19/9/03); 7) A participação em processos de controle de constitucionalidade como amicus curiae, a fim de ofertar elementos que contribuam com o julgamento, art. 7º, § 2º, da lei 9.868/99⁸; 8) A intervenção nas ações de controle como custos vulnerabilis, ou seja, como guardiã dos vulneráveis, nos termos da jurisprudência do Supremo (ADPF 709-ED), que reconheceu a ampliação de poderes nessa situação em relação ao amicus, o que permite: a realização de requerimentos autônomos (tais como de medida cautelar e de produção de provas), a interposição de recursos, bem como tempo de sustentação oral semelhante aquele conferido às partes; 9) A apresentação de provocação a outros legitimados, como o Ministério Público e os Partidos Políticos com representação no Poder Legislativo, para que eles ingressem com eventual ação direta de controle.

Essas três últimas hipóteses merecem atenção especial.

Com efeito, apesar do leque de opções, diante da promulgação de lei ou ato normativo inconstitucional, sobretudo em se tratando de violação a direitos humanos dos empobrecidos, dos grupos socialmente vulneráveis ou do próprio meio ambiente, impõe-se a adoção de todas as medidas pertinentes e efetivas, sendo certo que a judicialização tem um peso especial nesses casos. Por isso, limitar a atuação da Defensoria Pública aos casos individuais ou a ações civis públicas que discutam o tema como causa de pedir pode não ser o suficiente.

Ademais, submeter a atuação da Defensoria Pública a um processo já instaurado por outro legitimado, embora se trate de inegável avanço do debate democrático⁹, parece um pouco menos do que a Constituição desejava ao afirmar que a Instituição é autônoma (EC 45 e EC 74) e que deve promover direitos humanos de forma integral em todos os graus (EC 80).

Outrossim, sublinhe-se que a ampliação dos poderes da Instituição para atuar como custos vulnerabilis aproxima a Defensoria Pública das partes no controle de constitucionalidade junto ao Supremo. Ela não é parte, ainda, mas deve ser tratada como tal dada sua missão fundamental de proteção dos vulnerabilizados. Cabe à nossa geração o próximo passo: transformar a Defensoria Pública em parte nacionalmente¹⁰, abrindo, assim, definitivamente as portas da jurisdição constitucional para os pobres.¹¹

Deveras, a Defensoria deve ter legitimidade para instaurar processos de controle de constitucionalidade para a defesa dos interesses dos vulnerabilizados diante de leis e atos normativos inconstitucionais, de maneira compatível com sua autonomia e sua finalidade constitucional. Ou seja, iniciando os processos que dialoguem com as necessidades de seus assistidos. Nesse cenário, as intervenções como custos vulnerabilis e amicus curiae continuarão relevantes e poderão servir para a atuação da Instituição nos processos que não tenham sido por ela instaurados.

Promover direitos dos necessitados em âmbito coletivo - e a melhor doutrina prega que os processos de controle de constitucionalidade são processos coletivos especiais (BASTOS, 2018)¹² - é função primordial da Defensoria Pública, reconhecida pela Constituição e pelo próprio Supremo (ADIn 3.943 e RE 733433 - Tema 607). Essa posição se mostrou acertada quando o país enfrentou a pandemia de covid-19^{13, 14} e a Instituição assumiu um protagonismo essencial para a proteção da população - lógico, sem prejuízo da atuação de diversos outros atores republicanos.

Atualmente, em nove Estados a Defensoria Pública já possui legitimidade na Constituição local para iniciar processo de controle de constitucionalidade. São eles: Alagoas, Ceará, Mato Grosso, Minas Gerais, Pará, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Rondônia e Roraima. Em todos os outros Estados, no DF e na União os grupos vulnerabilizados encontram-se prejudicados diante das lacunas para a atuação de suas Defensorias Públicas.

Há, portanto, uma assimetria na proteção dos grupos vulnerabilizados em nosso país, indicando que o controle de constitucionalidade por meio de ações diretas no Brasil merece aperfeiçoamentos. Aliás, sublinhe-se que os resultados exitosos dos trabalhos das Defensorias Estaduais que já possuem legitimidade podem repercutir positivamente sobre as Instituições ainda carentes de tal prerrogativa, fomentando novas emendas constitucionais (SILVA, 2013).^{15, 16}

Cumpre consignar que em matéria de direitos humanos é sempre salutar -  quando não essencial - a ampliação dos mecanismos de controle, o que no caso em tela implica na consolidação formal da legitimidade da Defensoria Pública para iniciar processos de controle de constitucionalidade.

Assim, pode-se dizer que há na República uma omissão inconstitucional parcial a ser atacada: a falta de previsão de legitimidade da Defensoria Pública para os processos de controle de constitucionalidade na Carta de 1988 e na regulamentação de diversos Estados e do Distrito Federal. Tal omissão implica em fragilidade e assimetria da proteção dos grupos vulnerabilizados, cujos efeitos são sentidos diuturnamente pela sociedade diante da profusão de atos normativos, leis e projetos de lei em flagrante violação à Constituição Cidadã de 1988, aos compromissos internacionais assumidos pelo país e à jurisprudência do STF.

_________

1. Conferir: https://www.seculodiario.com.br/educacao/entidades-questionam-lei-que-proibe-doutrinacao-de-genero-em-guarapari/. Acesso em 08 jan. 2026.

2. DAYRELL, Gustavo. A atuação da Defensoria de MG no controle concentrado de constitucionalidade. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2021-abr-20/tribuna-defensoria-atuacao-defensoria-mg-controle-constitucionalidade/. Acesso em 06 jan. 2026.

3. Conferir:

https://www.defensoria.mt.def.br/dpmt/noticias/defensoria-publica-divulga-nota-tecnica-sobre-inconstitucionalidade-de-projeto-de-lei-que-criminaliza-aborto-legal-em-mt. Acesso em 05 jan. 2026.

4. Conferir: https://www.defensoria.es.def.br/site/wp-content/uploads/2020/01/Parecer-DPES-ao-PL-964-de-2019-da-ALES-Amplia%C3%A7%C3%A3o-de-vagas-para-negros-em-concursos-no-ES-2019.pdf. Acesso em 07 jan. 2026.

5. Conferir: https://direitoshumanos.dpu.def.br/dpu-e-cndh-recomendam-veto-ao-projeto-de-lei-que-preve-internacao-compulsoria-de-pessoas-em-situacao-de-rua-em-londrina-pr/. Acesso em 05 janeiro de 2026.

6. Conferir: https://www.defensoria.es.def.br/defensoria-suspende-lei-sobre-cartazes-em-unidades-de-saude-de-vitoria/. Acesso em 05 jan. 2026.

7. ADI 5644: STF julga procedente ADI proposta pela ANADEP e declara inconstitucionalidade de lei que vincula orçamento da DPE-SP à assistência judiciária suplementar. Notícia disponível em: https://www.anadep.org.br/wtk/pagina/materia?id=60057. Acesso em 05 jan. 2026.

8. Conferir: https://www.defensoria.es.def.br/dpes-e-admitida-como-amicus-curiae-em-acao-contra-enfraquecimento-do-mecanismo-de-prevencao-tortura/. Acesso em 05 jan. 2026.

9. Nessa linha, a participação da DPES em ADI ajuizada para discutir direitos dos catadores de recicláveis em Vila Velha (ES) foi importante para a realização de acordo no bojo do processo: https://www.seculodiario.com.br/meio-ambiente/acordo-permite-regularizacao-do-trabalho-dos-catadores-individuais-em-vila-velha/. Acesso em 07 jan. 2026.

10. Nesse sentido, vale destacar a PEC nº 61 de 2019 que altera a Constituição Federal a fim de atribuir legitimidade ao Defensor Público-Geral Federal para propor ação direta de inconstitucionalidade e ação declaratória de constitucionalidade e para suscitar incidente de deslocamento de competência para a Justiça Federal. Conferir: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2199410. Acesso em 06 jan. 2025.

11. Cabe lembrar que a Defensoria Pública da União tem legitimidade propor a edição, a revisão ou o cancelamento de enunciado de súmula vinculante, art. 3º, da Lei 11.417/06, o que já é um avanço importante e digno de nota, embora insuficiente para os fins ora defendidos.

12. BASTOS, Fabrício Rocha. Interface entre o CPC15 e os Processos Coletivos. Revista do Ministério Público do Rio de Janeiro nº 70, out./dez. 2018. Disponível em: https://www.mprj.mp.br/documents/20184/1183784/Fabricio_Rocha_Bastos.pdf. Acesso em 06 jan. 2026.

13. Conferir: https://rtv.es.gov.br/Not%C3%ADcia/atuacao-coletiva-da-defensoria-publica-do-es-aumenta-em-80-durante-a-pandemia e https://www.defensoria.es.def.br/wp-content/uploads/2021/03/relat%C3%B3rio-de-atua%C3%A7%C3%A3o-na-pandemia-1.pdf. Acesso em 05 jan. 2026.

14. SOUZA, T. G. Atuação da defensoria pública na pandemia: a luta por melhor organização e priorização da assistência à saúde. In: PORTELA, M. C., REIS, L. G. C., and LIMA, S. M. L., eds. Covid-19: desafios para a organização e repercussões nos sistemas e serviços de saúde [online]. Rio de Janeiro: Observatório Covid-19 Fiocruz, Editora Fiocruz, 2022, pp. 375-385. Informação para ação na Covid-19 series. ISBN: 978-65-5708-123-5. https://doi.org/10.7476/9786557081587.0026.

15. SILVA, Franklyn Roger Alves. A defensoria pública e o controle da constituição - um novo degrau a ser superado - ANADEP, [2013]. Disponível em: https://www.anadep.org.br/wtksite/cms/conteudo/20664/FRANKLYN_ROGER_ALVES_SILVA.pdf. Acesso em 07 jan. 2026.

16. Nessa esteira, anote-se que em Alagoas (EC nº 32/07), Minas Gerais (EC nº 88/11), Rondônia (EC nº 43/06) e Roraima (EC nº 26/10), a legitimidade da Defensoria Pública é fruto de emenda constitucional, o que indica que a tese ora sustentada, ainda que, a passos lentos, vem ganhando eco na República.