Organizações da sociedade civil, políticas públicas e condutas vedadas em período eleitoral

As eleições costumam ampliar a atenção sobre a atuação da Administração Pública. Menos evidente, porém igualmente relevante, é o impacto do processo eleitoral sobre as OSCs - organizações da sociedade civil que executam políticas públicas em parceria com o Estado.

Os arts. 73 a 78 da lei das eleições 9.504/1997 compõem o núcleo do regime jurídico das condutas vedadas aos agentes públicos durante o processo eleitoral. Dentre essas disposições, o art. 73 assume especial relevância para as organizações da sociedade civil parceiras da Administração Pública, pois disciplina situações relacionadas à utilização de recursos, bens, serviços e programas públicos suscetíveis de exploração eleitoral. O dispositivo dirige-se aos agentes públicos, conceito definido de forma abrangente em seu §1º para alcançar quem exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função em órgão ou entidade da Administração Pública direta, indireta ou fundacional.

A dificuldade surge quando políticas públicas são executadas por OSCs. A celebração de parceria com o Poder Público não converte, por si só, a entidade privada em órgão estatal, nem transforma automaticamente seus dirigentes, empregados e colaboradores em agentes públicos para fins eleitorais. Isso não significa, porém, que a atuação dessas entidades permaneça imune às limitações impostas pela legislação eleitoral.

A finalidade da norma orienta sua aplicação: Parcerias regularmente celebradas, amparadas por plano de trabalho, critérios objetivos de seleção de beneficiários e execução impessoal não configuram, em regra, ilícito eleitoral. O risco jurídico surge quando sua execução ou divulgação passa a produzir vantagem eleitoral.

Neutralidade institucional e programas sociais

Entre as hipóteses mais relevantes está o art. 73, IV, da lei 9.504/1997. O dispositivo veda fazer ou permitir uso promocional, em favor de candidatura ou agremiação política, da distribuição gratuita de bens e serviços de caráter social custeados ou subvencionados pelo Poder Público.

No âmbito das OSCs, a vedação pode incidir sobre eventos de entrega de benefícios, campanhas institucionais, redes sociais, uso de uniformes, materiais de divulgação ou outros meios de comunicação capazes de associar determinada política pública à imagem de candidato ou agente político.

A jurisprudência do TSE reconhece a configuração de conduta vedada e abuso de poder político, quando ações sociais custeadas pelo Poder Público são utilizadas para promover candidatura, com vinculação da imagem do candidato aos serviços prestados à população. É o que demonstra RO-El 0608809-63/RJ, ao consolidar o entendimento de que o ilícito decorre da exploração publicitária de programas sociais em benefício eleitoral, inclusive por meio de postagens, vídeos e materiais que apresentam o candidato como protagonista das ações governamentais.¹

Esse precedente é relevante porque afasta uma leitura meramente formal da vedação. O problema não está na execução do programa social, mas na apropriação eleitoral de seus resultados. A conduta se agrava quando a comunicação institucional induz beneficiários e eleitores a associar a política pública à generosidade, influência ou atuação pessoal de determinado agente político.

Também merece atenção o art. 73, § 10, da lei das eleições que restringe, no ano eleitoral, a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios, ressalvadas as hipóteses legalmente previstas como calamidade pública, estado de emergência e programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior.

A regra tem impacto direto sobre parcerias públicas com entidades sem fins lucrativos, especialmente quando envolvem assistência social, cultura, esporte, saúde, educação, capacitação profissional ou apoio comunitário. A continuidade desses programas permanece possível, desde que observados os requisitos legais, o plano de trabalho e critérios objetivos de atendimento.

A inobservância dos requisitos da norma possibilita o reconhecimento da prática de conduta vedada e abuso de poder político, diante da distribuição gratuita de bens e serviços à população por programas sociais, conforme se verifica na decisão do TSE através do AREspEL 0601065-60/MG.²

O entendimento reforça a importância de manter registros capazes de demonstrar a regularidade da parceria, os critérios de seleção dos beneficiários, a aderência ao plano de trabalho, a origem dos recursos e a inexistência de finalidade eleitoral.

Entidades vinculadas a candidatos e o regime das eleições

O art. 73, § 11, estabelece que, em ano eleitoral, os programas sociais não podem ser executados por entidade nominalmente vinculada a candidato ou por ele mantida. A vedação busca preservar a neutralidade da execução da política pública e impedir que recursos estatais sejam utilizados para favorecer projetos eleitorais.

Na análise desse vínculo, não se consideram apenas aspectos formais. A direção da entidade, sua comunicação institucional, sua identidade visual, a origem de seus recursos privados e sua atuação pública podem constituir elementos relevantes para aferição do risco eleitoral.

No contexto das eleições de 2026, esse dever de cautela foi reforçado pelo conjunto normativo editado pelo TSE, especialmente pelas resoluções TSE 23.757/26, que disciplina os ilícitos eleitorais e remete expressamente às condutas vedadas previstas na lei das eleições; e 23.760/26, que fixa o calendário eleitoral.

Embora dirigidas principalmente aos órgãos públicos, essas normas repercutem diretamente sobre as OSCs parceiras, sobretudo no que diz respeito à publicidade institucional, divulgação de resultados, eventos públicos e utilização da imagem de autoridades durante a execução de projetos financiados com recursos públicos.

As orientações consultivas da Advocacia-Geral da União também oferecem parâmetros úteis e recomendam cautela em temas como publicidade institucional, eventos e comunicação de ações financiadas com recursos públicos.

Conclusão

As organizações da sociedade civil parceiras da Administração Pública não se tornam automaticamente agentes públicos para fins eleitorais. Essa é a premissa fundamental.

A parceria pública, entretanto, impõe padrões rigorosos de impessoalidade e neutralidade sempre que a entidade executa políticas públicas financiadas pelo Estado. O que a legislação eleitoral protege não é a paralisação dessas políticas, mas sua desvinculação de qualquer estratégia de promoção política.

Nas eleições de 2026, a gestão responsável das parcerias exige controle documental, critérios objetivos de atendimento, comunicação institucional estritamente informativa e permanente separação entre a execução da política pública e a disputa eleitoral. A neutralidade institucional deixa de ser apenas uma boa prática administrativa para constituir condição essencial de legitimidade das parcerias celebradas entre Estado e sociedade civil.

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BRASIL. Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997. Estabelece normas para as eleições. Brasília, DF: Presidência da República, [1997]. Especialmente arts. 73 a 78.

TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL (Brasil). Resolução nº 23.757, de 2 de março de 2026. Altera a Resolução n.º 23.735/TSE, de 27 de fevereiro de 2024, que dispõe sobre ilícitos eleitorais. Brasília, DF: TSE, 2026.

TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL (Brasil). Resolução nº 23.760, de 2 de março de 2026. Estabelece o Calendário Eleitoral para as eleições 2026. Brasília, DF: TSE, 2026.

BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Agravo Em Recurso Especial Eleitoral nº 060106560/MG. Tapira - MG. Relator Min. Raul Araújo Filho. Acórdão de 18/05/2023, Publicado no(a) Diário de Justiça Eletrônico 113, data 05/06/2023

BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso Ordinário Eleitoral 0608809/RJ, Relator Min. Raul Araújo Filho. Acórdão de 09/05/2023, Publicado no(a) Diário de Justiça Eletrônico 97, data 19/05/2023.