CPIs municipais podem substituir as agências reguladoras?

Nos últimos anos, tornou-se cada vez mais comum a instauração de comissões parlamentares de Inquérito municipais para investigar a prestação de serviços públicos concedidos. Problemas relacionados ao abastecimento de água, esgotamento sanitário, transporte coletivo, iluminação pública e outros serviços de titularidade municipal passaram a ocupar espaço relevante nas agendas das câmaras de vereadores, especialmente em momentos de forte repercussão social.

A criação dessas CPIs é, em si, fenômeno legítimo. O Poder legislativo possui função constitucional de fiscalização, e as concessionárias de serviços públicos, justamente por executarem atividades de interesse coletivo, estão sujeitas ao controle social, político, regulatório e institucional. O que não é legítimo - e tem se tornado frequente - é a expansão do escopo investigativo para além do que a Constituição e o ordenamento infraconstitucional autorizam.

A experiência recente demonstra que, em muitos casos, a CPI nasce de um episódio concreto - uma interrupção no abastecimento, uma reclamação coletiva sobre qualidade da água, um extravasamento pontual, uma obra não concluída, uma recomposição asfáltica mal executada -, mas rapidamente passa a discutir toda a operação da concessionária no município. A investigação deixa de olhar apenas para o fato que justificou sua instauração e passa a alcançar temas como metodologia de monitoramento, interpretação de licenças ambientais, parâmetros regulatórios, índices de universalização, política tarifária, cronogramas de investimento e até a suficiência técnica de sistemas operacionais complexos.

O requisito do fato determinado e seus limites

O art. 58, § 3º, da Constituição Federal condiciona a criação de qualquer CPI à existência de fato determinado como objeto da investigação. Essa limitação não se restringe às comissões instauradas no âmbito do Congresso Nacional. O STF possui jurisprudência consolidada no sentido de que as normas constitucionais que disciplinam as Comissões Parlamentares de Inquérito constituem o modelo federal de observância obrigatória por estados e municípios, por força do princípio da simetria constitucional. Como assentado no julgamento do RE 462.596-AgR (Rel. ministro Celso de Mello), a transposição dessas regras e de seus estritos limites condiciona a atuação de assembleias legislativas e câmaras municipais, impedindo que os legislativos locais ampliem os poderes de suas CPIs para além das balizas fixadas pela Constituição Federal.

O STF fixou o entendimento de que a exigência de fato determinado não é meramente formal: ela delimita o próprio campo de atuação legítima da comissão. Ocorre que, o que temos visto em algumas CPIs municipais sobre serviços concedidos é esse limite sendo ultrapassado.

O que começa como investigação sobre uma interrupção específica no abastecimento de água ou sobre um episódio concreto de descarte irregular de efluentes transforma-se, no curso dos trabalhos, em revisão ampla da política tarifária, em questionamento dos parâmetros técnicos de qualidade fixados pela agência reguladora, em avaliação da adequação das metodologias de monitoramento ambiental ou em antecipação de conclusões sobre responsabilidades que ainda não foram apuradas pelos órgãos competentes. Quando isso ocorre, a CPI deixa de investigar um fato determinado e passa a exercer função que o ordenamento não lhe atribuiu.

O princípio da deferência técnica e a separação de competências

Há uma segunda ordem de problemas, igualmente relevante, que emerge quando CPIs avançam sobre matérias cuja análise compete a órgãos técnicos especializados.

O modelo regulatório brasileiro foi estruturado sobre uma escolha institucional deliberada: certas matérias exigem conhecimento técnico especializado, metodologia própria, processo de apuração estruturado e continuidade temporal de fiscalização - atributos que o Poder legislativo, por sua natureza e finalidade, não possui. Por essa razão, a lei atribuiu a agências reguladoras, órgãos ambientais e poderes concedentes a competência permanente para fiscalizar, avaliar e sancionar a execução dos contratos de concessão.

Na prática, contudo, CPIs municipais têm passado a adentrar precisamente esse campo de avaliação especializada. No transporte coletivo, a CPI instalada em Campo Grande examinou planilhas de custos, receitas e despesas, o equilíbrio econômico-financeiro da concessão, a necessidade de renovação da frota.

Já em Timóteo, a comissão avaliou a idade e as condições da frota, o funcionamento de equipamentos de acessibilidade, a quantidade de linhas, a fiscalização dos veículos e o cumprimento das obrigações contratuais. Em Novo Hamburgo, as oitivas alcançaram o funcionamento da bilhetagem eletrônica, a conferência das linhas, a estrutura operacional do sistema e aspectos relacionados à concessão do serviço.

Esses exemplos demonstram que a atuação parlamentar tem avançado sobre questões operacionais, regulatórias e econômico-financeiras que demandam acompanhamento contínuo, conhecimento técnico e metodologias específicas de avaliação. Não se trata de afastar o poder fiscalizatório do legislativo, mas de reconhecer a diferença entre fiscalizar a atuação dos órgãos competentes e substituir as conclusões técnicas produzidas pelas instâncias às quais a legislação atribuiu essa responsabilidade.

O STF ao julgar o Tema 991, reconheceu essa arquitetura institucional em julgamento submetido à sistemática da repercussão geral, ao consolidar o princípio da deferência técnica, ou seja, ao reconhecer que as decisões técnicas devem ser revistas por quem tem método, competência legal e capacidade institucional para isso. Segundo a Corte não cabe ao Poder Judiciário substituir o juízo de conveniência e oportunidade das sanções aplicadas por agências reguladoras no exercício de sua competência legal, ressalvadas as hipóteses de flagrante ilegalidade, abuso de poder ou desproporcionalidade. Esse entendimento consagra o respeito à esfera de atuação técnica especializada conferida às agências pelo legislador.

Se o princípio da deferência técnica limita até mesmo a atuação do Poder Judiciário - o mais qualificado dos freios institucionais -, com maior razão deve orientar a atuação das CPIs. Embora possam fiscalizar as agências reguladoras, os órgãos ambientais e os poderes concedentes, as comissões parlamentares não devem substituir as avaliações técnicas dessas instâncias, especialmente quando não dispõem dos instrumentos, das metodologias e da continuidade temporal necessários para examinar adequadamente a conformidade da prestação dos serviços regulados.

O risco da sobreposição

O problema não está na fiscalização parlamentar em si. Concessionárias de serviços públicos não estão e não devem estar imunes ao escrutínio político. O legislativo pode requisitar documentos, convocar representantes, realizar audiências, exigir esclarecimentos e produzir informações que subsidiem sua atividade institucional. O que merece crítica é algo diferente: a substituição, por via investigativa, das avaliações técnicas que já se encontram submetidas à competência de órgãos reguladores especializados.

Quando uma CPI passa a atuar como se fosse agência reguladora, dois problemas concretos emergem. Primeiro, desloca-se para uma arena essencialmente política - sujeita a ciclos eleitorais, pressões de grupos de interesse e objetivos de curto prazo - uma discussão que exige conhecimento técnico especializado, contraditório estruturado e perspectiva de longo prazo. Segundo, cria-se sobreposição de competências que fragiliza ambas as instâncias: a CPI perde credibilidade quando extrapola seu campo legítimo de atuação, e a agência reguladora tem sua autoridade institucional corroída quando suas conclusões técnicas são substituídas por avaliações políticas não fundamentadas em metodologia equivalente.

O resultado desta sobreposição costuma ser deletério também para os usuários dos serviços. A instabilidade institucional gerada pela disputa de competências produz incerteza regulatória, que desincentiva investimentos, encarece contratos e pode, paradoxalmente, prejudicar a qualidade do serviço que a investigação parlamentar pretendia proteger.

Esse deslocamento tem efeitos concretos. A concessionária passa a responder, em ambiente político e em prazos muitas vezes incompatíveis com a complexidade técnica dos temas, a questionamentos que já são objeto de acompanhamento por agências reguladoras, órgãos ambientais e poder concedente. O risco não é apenas institucional. É também reputacional: antes que os órgãos competentes concluam suas análises, a narrativa pública pode se formar a partir de documentos isolados, oitivas parciais ou interpretações técnicas ainda não validadas.

O limite das CPIs municipais

CPIs municipais podem fiscalizar concessionárias, investigar fatos determinados, requisitar documentos, ouvir responsáveis e encaminhar conclusões aos órgãos competentes.

Não podem, porém, substituir agências reguladoras, órgãos ambientais ou poderes concedentes na avaliação técnica dos serviços. Também não lhes cabe revisar parâmetros regulatórios, antecipar responsabilidades ou transformar um fato específico em investigação permanente sobre toda a concessão.

Quando ultrapassa esses limites, a CPI deixa de fiscalizar e passa a exercer competência que o ordenamento atribuiu a órgãos técnicos especializados. O resultado é sobreposição institucional, insegurança regulatória e enfraquecimento da própria legitimidade da investigação parlamentar.