A improbidade administrativa e o dolo "plus size"

O título provocativo deste artigo pode causar estranheza inicial, mas reflete a preocupação do autor com um tema de alta relevância e que ainda não encontrou o necessário amadurecimento doutrinário e jurisprudencial.

Uma das grandes controvérsias da nova versão da lei de improbidade administrativa (lei 8.429/1992, com as mudanças da lei 14.230/21) é o elemento subjetivo para a configuração deste tipo de ilicitude.

Por um lado, finalmente, o novo regime legal eliminou a possibilidade de improbidade na modalidade culposa, figura que não guardava conexão lógica com os objetivos da lei, que era justamente o de punir a desonestidade na condução da coisa pública. Evidentemente, a desonestidade pressupõe a má intenção, que só poderia ser dolosa. Difícil imaginar que alguém possa ser desonesto por imprudência, negligência ou imperícia. Pode-se cometer erros comuns na forma culposa, mas não a improbidade. É o que já defendíamos em nossa tese de doutorado na PUC/SP.

De outra parte, sem que a lei o diga expressamente, tornou-se quase um mantra afirmar, agora, que a improbidade somente se configura na presença de "dolo específico", não bastando o dolo genérico. Respeitáveis vozes caminham neste sentido.

Tais conclusões derivam do texto encontrado no § 2º do art. 1º da LIA, segundo o qual "considera-se dolo a vontade (grifamos) livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos art. 9º, 10 e 11 desta lei, não bastando a voluntariedade (novo grifo) do agente".

Na literalidade, o legislador disse que não basta a "voluntariedade" do agente para a caracterizar o dolo. O dolo somente existirá se a vontade atuar de forma "livre e consciente".

Entendemos que existe no texto uma evidente tautologia, na medida em que não existe dolo sem vontade consciente, seja ele genérico ou específico. A intencionalidade, portanto, não é elemento normativo que justifique esta distinção, a qual nos parece um grave erro semântico.

Com efeito, o que distingue o dolo da culpa é justamente a intenção do resultado. Se o agente tencionou o resultado (ou seja, tinha consciência do seu atuar ilícito), agiu de forma dolosa. Se o causou sem a intencionalidade, o fez mediante culpa, em seu sentido estrito.

Portanto, a intenção é requisito de qualquer tipo de dolo, seja ele genérico ou específico. O texto da LIA não trouxe nada de novo, a não ser uma redação imprecisa e redundante, que alguns entenderam que levaria ao propalado "dolo específico", como se a intenção fosse uma propriedade exclusiva dele.

Note-se, de qualquer modo, que em nenhum momento o texto mencionou expressamente o dolo específico. O texto peca pela tautologia, não pela conclusão. O equívoco, a nosso ver, decorre de uma interpretação açodada de alguns aplicadores do Direito que, induzidos por uma redação sofrível, se apressaram em tirar conclusões que não encontram embasamento na teoria do dolo.

Pensar o contrário seria cogitar de uma impossível "voluntariedade involuntária", em clara afronta ao princípio da não-contradição (uma coisa não pode ser e não-ser ao mesmo tempo).

Necessário, neste ponto, recorrer aos ensinamentos da psicologia, segundo a qual, "vontade" pode ser definida como impulso ou força interior que leva a pessoa a realizar algo anteriormente planejado ou a atingir seus desejos; determinação¹.

Segundo o professor Gustavo Ribeiro²,o processo volitivo se realiza em quatro etapas: 1) Fase da intenção; 2) Fase de deliberação; 3) Fase de decisão; 4) Fase de execução.

Portanto, a intenção é algo inerente ao processo volitivo, o que alguns preferem chamar de motivação do ato. Sem intenção, a vontade morre em si mesma, não vai a lugar algum. Em outras palavras, quando um ato se realiza no plano fático, é porque a vontade foi dirigida por alguma intenção. Portanto, do ponto de vista da psicologia, não faz sentido cogitar de vontade sem intenção.

Assim, temos uma autêntica tautologia quando a nova versão da LIA dispõe que a improbidade administrativa não se configura na presença somente da vontade, sendo necessária a intenção. Com efeito, se não houvesse alguma intenção, sequer existiria a voluntariedade.

De se concluir, portanto, que o legislador não adotou boa técnica redacional. O texto é redundante, contraditório e induz a confusões.

Ademais, a exigência do "dolo específico" não condiz com a base teórica do Direito Penal, de onde foi emprestado.

Na seara penal, o dolo específico serve para discriminar certos tipos penais, nos quais se exige algum fim específico do agente, como ocorre no crime de Extorsão Mediante Sequestro (art. 159 do CP), que exige o sequestro "com o fim de obter resgate". Se não houver a finalidade do resgate, a conduta poderá configurar "Sequestro ou Cárcere Privado" (art. 148 do CP).

Desta forma, o dolo específico constitui apenas elemento subjetivo de alguns tipos penais. Por correlação lógico-jurídica, não pode ser exigido para toda e qualquer conduta de improbidade, a não ser aquelas que, eventualmente, exijam algum fim especial de agir no próprio tipo legal, entre as condutas inscritas nos art. 9º, 10 e 11 da LIA.

Não faz sentido, todavia, exigir "dolo específico" para todas as condutas. Há vários tipos legais, na improbidade, que não exigem uma finalidade específica de agir. Para eles, portanto, basta o dolo genérico e nada mais.

O que se tem percebido em torno da controvérsia é que estar-se-ia a exigir, em nome de suposto "dolo específico", que fique inexoravelmente demonstrado que o agente teve o objetivo de ser desonesto, não bastando evidências objetivas e comprovadas do desvio de conduta.

Exemplificando, se o uso de bens públicos foi permitido graciosamente a um parente ou amigo, que com isso teve vultosos lucros, seria necessário demonstrar, cabalmente, que houve a intenção de favorecimento, sendo insuficientes as provas substanciosas do desvio de finalidade, ainda que não exista qualquer explicação plausível para o modo de agir do agente público.

Temos que, sob o elástico rótulo do "dolo específico", normalmente desacompanhado de maior detalhamento hermenêutico, parte da doutrina e da jurisprudência passou a entender necessária a presença de algo como um "dolo qualificado" ou um "super dolo", como requisito para a punição dos atos de improbidade. O dolo genérico não bastaria, exigindo-se um tipo de "dolo plus size" – daí o título deste artigo.

Por esta ótica, juízes e tribunais teriam que dispor uma espécie de radiografia mental do acusado, para saber se efetivamente quis proceder de forma errática. Não bastassem as dificuldades naturais para julgar os processos por improbidade, que já são muitas, agora os julgadores teriam que desenvolver poderes do Professor Xavier, dos filmes X-MEN, para assim conseguir penetrar na mente daqueles que irão julgar e saber qual era a sua real intenção, não importando as evidências objetivas.

Cremos que, prevalecendo a exigência indiscriminada do "dolo específico", cujo uso vem ocorrendo de forma imprecisa e atécnica, haverá nas ações por improbidade uma clara tendência ao afrouxamento das punições. Passaríamos do rigor excessivo da antiga versão da LIA para um modelo soft, de baixa eficácia, que incentivará os maus agentes públicos em seus nefastos propósitos.

Assim defendemos em nossa obra ("A improbidade administrativa em juízo". Editora Migalhas), após exame mais aprofundado da matéria.

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1 Michaelis. Dicionário Brasileiro da Língua Portuguesa. In: https://michaelis.uol.com.br/moderno-portugues/busca/portugues-brasileiro/vontade. Acesso em 11/08/2026.

2 A vontade e suas alterações. In https://www.youtube.com/watch?v=yDv3w0GtPIs. Acesso em 11/08/2026.