É preciso CND para averbar construção no Oficial de Registro de Imóveis?

Durante anos, uma pergunta aparentemente simples produziu respostas surpreendentemente complexas no Direito Imobiliário: para averbar uma construção na matrícula do imóvel, o proprietário deve comprovar a inexistência de débitos previdenciários relativos à obra?

Em São Paulo, a resposta registral tradicionalmente foi afirmativa. Havia, afinal, fundamento legal expresso para a exigência, reproduzido nas próprias Normas de Serviço da Corregedoria-Geral da Justiça. Paralelamente, porém, consolidou-se no CNJ orientação segundo a qual condicionar atos registrais à comprovação da regularidade fiscal representa forma oblíqua de cobrança tributária, incompatível com a jurisprudência constitucional que repele as chamadas sanções políticas.

O resultado foi uma situação juridicamente peculiar: de um lado, uma lei federal vigente determinando a apresentação da certidão; de outro, uma jurisprudência administrativa nacional afirmando que essa exigência não poderia subsistir como condição para a prática do ato registral.

O provimento CGJ 17/26 encerra, no âmbito administrativo paulista, essa divergência.

Mas compreendê-lo apenas como o ato que “dispensou a CND” seria reduzir excessivamente a importância do que ocorreu.

O parecer que fundamentou a alteração das Normas de Serviço da Egrégia Corregedoria Geral da Justiça de São Paulo revela questão muito mais sofisticada: os limites da qualificação registral diante de uma norma legal ainda vigente e a necessidade de uniformização da atividade extrajudicial perante a orientação administrativa do CNJ.

É esse percurso que permite compreender exatamente o que mudou, e, igualmente importante, aquilo que não mudou.

A origem legal da exigência

O ponto de partida continua sendo o art. 47, II, da lei 8.212/1991.

O referido dispositivo estabelece a exigência de prova de inexistência de débito relativo às contribuições sociais para a averbação, no Registro de Imóveis, de obra de construção civil, ressalvada a hipótese prevista no art. 30, VIII, da própria lei.

A legislação previdenciária, portanto, estabeleceu uma relação direta entre regularidade fiscal da obra e seu ingresso na matrícula imobiliária.

No âmbito administrativo paulista, essa disciplina foi reproduzida pelo subitem 120.3 do Capítulo XX do Tomo II das Normas de Serviço da Corregedoria-Geral da Justiça. Até a alteração de 2026, as construções, ampliações, reformas e demolições deveriam ser comprovadas pelo documento municipal correspondente e acompanhadas da certidão negativa de débitos previdenciários relativos à obra.

A mesma lógica aparecia no subitem 168.1, alínea “i”, para a averbação da construção de conjunto habitacional.

A peculiaridade estava em que essas disposições conviviam com outra regra das próprias NSCGJ: o subitem 117.1, segundo o qual, ressalvados o imposto de transmissão e o laudêmio, o oficial não deve formular exigência relativa à quitação de débitos para com a Fazenda Pública, inclusive previdenciários, para o registro de títulos particulares, notariais ou judiciais.

Não se tratava propriamente de uma contradição normativa. A exigência referente à construção encontrava fundamento específico no art. 47, II, da lei 8.212/1991. Era justamente essa especificidade que tornaria juridicamente difícil a simples eliminação administrativa da CND.

O problema constitucional: O Registro de Imóveis pode funcionar como instrumento de cobrança tributária?

A controvérsia ganhou outra dimensão a partir da jurisprudência do STF acerca das chamadas sanções políticas.

No julgamento conjunto das ADIn 173/DF e 394/DF, o Plenário do STF enfrentou dispositivos da lei 7.711/1988 que condicionavam determinados atos da vida civil e empresarial à comprovação de regularidade tributária.

A premissa constitucional firmada foi relevante: o Estado dispõe de instrumentos jurídicos próprios para constituir e cobrar seus créditos e, por isso, não pode substituir os mecanismos regulares de cobrança pela imposição desproporcional de restrições ao exercício de direitos.

A lógica não era propriamente nova. Ela se inseria em uma tradição jurisprudencial já expressa, entre outros precedentes, nas súmulas 70 e 547 do STF.

Surgia, entretanto, uma dificuldade decisiva para o Direito Registral.

As ADIn 173 e 394 não tiveram por objeto específico o art. 47, II, da lei 8.212/1991.

Consequentemente, embora a ratio decidendi dos julgamentos do Supremo fornecesse fundamento relevante para questionar a constitucionalidade da exigência da CND para a averbação da obra, permanecia vigente uma norma federal que expressamente a determinava.

A pergunta, então, deixava de ser apenas tributária e passava a ser institucional: poderia o registrador, no exercício da qualificação registral, deixar de aplicar uma lei vigente porque seus fundamentos pareciam incompatíveis com a jurisprudência constitucional do Supremo?

Para a Corregedoria paulista, a resposta sempre foi negativa.

O registrador qualifica a legalidade; não exerce jurisdição constitucional

Este talvez seja o aspecto mais importante para compreender por que a controvérsia permaneceu aberta durante tanto tempo no Estado de São Paulo.

A atividade do Oficial de Registro de Imóveis possui natureza administrativa. Ao qualificar o título, cabe-lhe verificar sua conformidade com o ordenamento jurídico e com os requisitos necessários ao ingresso no fólio real. Isso não significa, contudo, que possa selecionar quais leis considera constitucionais e quais pretende deixar de aplicar. Controle de constitucionalidade exige a via jurisdicional e não a administrativa.

A posição historicamente adotada pela Corregedoria Geral da Justiça e pelo Conselho Superior da Magistratura paulista assentava-se em fundamentos estruturais: presunção de constitucionalidade das leis, legalidade administrativa, segurança jurídica, separação de poderes e necessidade de evitar que cada unidade extrajudicial desenvolvesse seu próprio controle de constitucionalidade.

A consequência dessa premissa é relevante.

Se o art. 47, II, da lei 8.212/1991 permanecia formalmente vigente e não havia sido especificamente declarado inconstitucional pelo Poder Judiciário, não caberia ao registrador afastá-lo.

Essa compreensão foi reiterada administrativamente em São Paulo.

No Processo CG 2021/11009, parecer 226/21-E, a Egrégia Corregedoria Geral da Justiça de São Paulo afastou expressamente a possibilidade de transportar, pela via administrativa, a declaração de inconstitucionalidade proferida nas ADIn 173 e 394 para o art. 47, II, da lei 8.212/1991.

Posteriormente, no recurso administrativo 1002621-13.2022.8.26.0347, parecer 195/23-E, voltou-se a reconhecer a exigibilidade da CND para averbação de construção justamente porque a obrigação decorria de comando legal ainda vigente.

O Conselho Superior da Magistratura seguiu orientação semelhante.

Na apelação cível 1006635-58.2023.8.26.0071, julgada em fevereiro de 2025, embora a dúvida tenha sido considerada prejudicada e o recurso não tenha sido conhecido, o acórdão consignou expressamente, ao examinar as exigências formuladas, a validade da apresentação da CND vinculada ao título que incluía o “habite-se”.

Havia, portanto, coerência interna na posição paulista: enquanto o art. 47, II, permanecesse vigente, sua desconsideração pelo registrador implicaria ultrapassar os limites da atividade administrativa de qualificação.

O problema é que, paralelamente, o CNJ construía solução diferente.

O caminho do CNJ não foi linear

A evolução da jurisprudência administrativa do CNJ é particularmente interessante porque não ocorreu sem hesitações.

Em 2017, no Pedido de Providências 0001230-82.2015.2.00.0000, o Plenário do CNJ examinou ato normativo de Corregedoria local que dispensava a apresentação de CND previdenciária em determinadas operações imobiliárias.

O Conselho considerou legítima a dispensa. Seu raciocínio partiu das ADIn 173 e 394: se o Supremo havia retirado do ordenamento norma mais abrangente que condicionava atos registrais à regularidade tributária, não haveria razão para conservar exigência equivalente fundada em dispositivo de alcance mais restrito.

A questão, entretanto, ainda estava longe de resolvida.

Em junho de 2021, no Pedido de Providências 0002641-87.2020.2.00.0000, a então Corregedora Nacional de Justiça, ministra Maria Thereza de Assis Moura, adotou entendimento que se aproximava significativamente da posição paulista.

A decisão monocrática observou que não havia declaração do STF especificamente quanto à inconstitucionalidade do art. 47 da lei 8.212/1991. Por essa razão, concluiu que não seria possível editar administrativamente ato normativo que contrariasse lei federal não declarada inconstitucional pelo Supremo.

Era precisamente o dilema existente em São Paulo.

Poucos meses depois, entretanto, o Plenário do CNJ estabeleceria orientação diversa.

Setembro de 2021: O verdadeiro ponto de inflexão

Em 10 de setembro de 2021, na 92ª sessão virtual, o Plenário do CNJ enfrentou novamente a matéria.

Ao reapreciar o PP 0001230-82.2015.2.00.0000, estabeleceu que a orientação anteriormente firmada não deveria permanecer limitada à situação local que dera origem ao processo. Por decorrer de fundamentos jurídicos que transcendiam as partes envolvidas, deveria ser observada pelas Corregedorias Gerais da Justiça dos Estados e do Distrito Federal na edição e atualização de seus atos normativos.

Na mesma sessão, sobreveio precedente ainda mais importante para a questão da construção civil.

No PP 0004771-50.2020.2.00.0000, o CNJ enfrentou especificamente a averbação de obra no Registro de Imóveis.

E concluiu que a obrigação de comprovar regularidade fiscal previdenciária para a averbação da construção, prevista nos arts. 47, II, e 48, § 3º, da lei 8.212/1991, deixara de subsistir em razão dos julgamentos do STF nas ADIn 173 e 394.

A distinção é fundamental e merece análise. 

O Supremo não declarou diretamente a inconstitucionalidade do art. 47, II. O CNJ, entretanto, interpretando os efeitos e os fundamentos da jurisprudência constitucional, concluiu administrativamente que a exigência não mais poderia constituir condição para o ato registral.

A partir daí, formou-se o verdadeiro núcleo da divergência: São Paulo preservava a exigência em razão dos limites administrativos do controle de constitucionalidade; o CNJ afastava seus efeitos registrais em decorrência da interpretação que atribuía aos precedentes do STF.

A consolidação da jurisprudência administrativa nacional

O entendimento do CNJ não permaneceu isolado.

Em 2022, no PCA 0010545-61.2020.2.00.0000, envolvendo as normas extrajudiciais do Paraná, o Conselho reafirmou que a orientação do PP 0001230-82.2015.2.00.0000 deveria ser obrigatoriamente observada pelas Corregedorias estaduais.

Nos anos seguintes, novos julgamentos aprofundaram a distinção entre a cobrança tributária e a utilização dos serviços notariais e registrais como instrumentos indiretos de coerção.

No PCA 0001611-12.2023.2.00.0000, julgado em agosto de 2025, o CNJ assentou que certidões negativas de débitos tributários não podem funcionar como condição impeditiva para determinados atos imobiliários, embora possam desempenhar função informativa, de transparência e segurança jurídica perante terceiros.

A distinção é particularmente relevante. Uma coisa é conhecer a situação fiscal relacionada ao imóvel ou à operação. Outra, substancialmente diferente, é impedir a prática do ato registral até que o contribuinte satisfaça obrigação tributária cuja cobrança deve ocorrer pelos instrumentos próprios.

Em dezembro de 2025, no PCA 0004034-71.2025.2.00.0000, o CNJ voltou a afirmar a impossibilidade de utilização da CND como condição para atos imobiliários, preservando o dever de informação e orientação das partes quanto aos riscos eventualmente existentes.

E, especificamente em relação à controvérsia paulista, os efeitos do acórdão do CSM na apelação 1006635-58.2023.8.26.0071 foram suspensos no PCA 0001566-37.2025.2.00.0000, posteriormente julgado procedente pelo Plenário do CNJ em 30 de junho de 2026.

A manutenção de uma disciplina paulista divergente tornava-se, assim, cada vez menos sustentável do ponto de vista da uniformidade administrativa.

A mudança paulista - e a ressalva que não pode ser ignorada

É justamente neste ponto que o parecer que deu origem ao provimento CGJ 17/26 revela sua maior riqueza jurídica.

A Egrégia Corregedoria Geral da Justiça de São Paulo não abandonou silenciosamente sua construção anterior.

O parecer reafirma expressamente a premissa segundo a qual, a rigor, o art. 47, II, da lei 8.212/1991 não poderia deixar de ser aplicado pelo registrador enquanto não houvesse declaração jurisdicional de sua inconstitucionalidade.

Reconhece, inclusive, que a ratio decidendi da jurisprudência do STF oferece fundamento para se sustentar a inconstitucionalidade do dispositivo. Ainda assim, distingue a existência de fundamento constitucional para essa conclusão da competência administrativa para pronunciá-la.

Essa passagem é fundamental porque impede uma leitura simplificadora do provimento.

A Corregedoria paulista não declarou inconstitucional o art. 47, II. Tampouco afirmou que o dispositivo deixou formalmente de integrar o ordenamento jurídico.

O que fez foi reconhecer uma realidade institucional superveniente: a jurisprudência administrativa do CNJ havia se sedimentado em sentido contrário e deveria ser observada pelas Corregedorias estaduais.

O próprio parecer registra a ressalva pessoal quanto à impossibilidade de controle de constitucionalidade de leis pela via administrativa, mas conclui que o processo deveria se alinhar à jurisprudência administrativa do CNJ.

E apresenta para isso uma justificativa que talvez seja a chave de todo o provimento: segurança jurídica.

A segurança jurídica, afinal, não é apenas consequência desejável da atividade registral. É uma de suas próprias razões de existência.

Manter em São Paulo exigência que a autoridade administrativa nacional responsável pelo controle da atividade extrajudicial reiteradamente considerava inexigível significaria perpetuar uma divergência institucional incompatível com essa finalidade.

O que efetivamente fez o provimento CGJ 17/26

A solução normativa foi objetiva. O provimento CGJ 17/26 alterou o subitem 120.3 do Capítulo XX do Tomo II das Normas de Serviço.

A nova redação estabelece que construções, ampliações, reformas e demolições serão averbadas quando comprovadas por habite-se, certificado de conclusão de obra ou documento equivalente expedido pela Prefeitura, ressalvada a hipótese da lei 13.865/19.

Desapareceu do texto a exigência da certidão negativa de débitos previdenciários relativos à obra.

Também foi eliminada a previsão equivalente existente no subitem 168.1 para a averbação da construção de conjunto habitacional.

É interessante observar que a Corregedoria não acolheu integralmente a proposta de redação apresentada pela ARISP. Preservou, por exemplo, a especificação de que o documento comprobatório da conclusão da obra deve ser expedido pela Prefeitura Municipal da situação do imóvel e rejeitou a inserção de documentos “inexigíveis”, por considerar suficiente que a norma estabelecesse aquilo que efetivamente deve ser apresentado.

A alteração foi, portanto, cirúrgica e não houve uma reconstrução geral do procedimento de averbação da construção. Retirou-se precisamente o elemento que não mais se harmonizava com a jurisprudência administrativa do CNJ: a CND como condição para o ingresso do ato no fólio real.

Então, afinal, é preciso apresentar CND para averbar uma construção?

No Estado de São Paulo, sob a disciplina administrativa instituída pelo provimento CGJ 17/26, não.

A CND previdenciária relativa à obra deixou de constituir requisito para a averbação da construção, ampliação, reforma ou demolição no Registro de Imóveis.

Isso não significa, entretanto, que a matéria tributária relacionada à construção tenha desaparecido.

Essa distinção precisa ser compreendida pelo mercado imobiliário.

O provimento disciplina a qualificação registral. Ele não extingue créditos tributários, não elimina obrigações previdenciárias materialmente existentes e não impede a Administração Tributária de fiscalizá-las e cobrá-las pelos instrumentos juridicamente adequados.

Em outras palavras, é necessário separar dois planos que durante muito tempo estiveram artificialmente conectados.

No primeiro está a regularização da realidade física do imóvel perante o Registro de Imóveis. No segundo está a relação jurídico-tributária eventualmente decorrente da execução da obra.

A orientação consolidada pelo CNJ e agora incorporada às Normas de Serviço paulistas significa que o segundo plano não pode funcionar, por meio da CND, como obstáculo coercitivo ao primeiro.

É exatamente essa separação que permite compreender o alcance - e também os limites - da mudança.

Mais do que uma certidão, uma questão sobre os limites do próprio sistema registral

O provimento CGJ 17/26 resolve uma questão prática relevante para proprietários, construtores, incorporadores, loteadores, advogados e registradores.

Mas sua importância jurídica ultrapassa a simplificação documental. O percurso que levou à sua edição expõe uma tensão particularmente interessante do Direito Registral contemporâneo: de que maneira uma atividade administrativa intensamente submetida ao princípio da legalidade deve reagir quando a norma legal formalmente vigente passa a conviver com orientação administrativa nacional construída a partir da jurisprudência constitucional em sentido materialmente contrário?

São Paulo sustentou durante anos que o registrador não poderia solucionar essa tensão mediante controle próprio de constitucionalidade.

O CNJ, por sua vez, construiu orientação segundo a qual os efeitos registrais da exigência não poderiam sobreviver à jurisprudência do Supremo contra as sanções políticas.

O provimento 17/26 não apaga essa divergência histórica. Ao contrário, seu parecer a documenta com rara clareza.

A solução encontrada foi institucional: sem declarar a inconstitucionalidade da lei, a Corregedoria paulista adequou sua disciplina administrativa à orientação sedimentada do CNJ.

Por isso, talvez a resposta mais precisa à pergunta que abre este artigo seja um pouco mais elaborada do que um simples “não”.

Hoje, em São Paulo, a averbação da construção não pode ser condicionada à apresentação da CND previdenciária da obra.

Não porque o art. 47, II, da lei 8.212/1991 tenha sido formalmente retirado do ordenamento pelo STF.

Mas porque, depois de um longo percurso jurisprudencial e administrativo, prevaleceu no sistema extrajudicial a compreensão de que a regularidade tributária deve ser perseguida pelos mecanismos próprios de fiscalização e cobrança - e não mediante o fechamento das portas do Registro de Imóveis.

No final, a discussão que começou com uma certidão terminou por reafirmar algo muito maior: o Registro de Imóveis existe para conferir publicidade, autenticidade, eficácia e segurança às situações jurídicas imobiliárias; não para substituir os instrumentos próprios de cobrança do Estado.