O sandbox regulatório da Antaq e seus reflexos práticos para o setor aquaviário

Introdução

Em 13 de agosto de 2026, a Antaq - Agência Nacional de Transportes Aquaviários publicou a primeira edição do manual do sandbox regulatório da Antaq.

O documento não inova em matéria normativa, uma vez que a disciplina do ambiente regulatório experimental já havia sido introduzida pela resolução Antaq 131, de 18 de agosto de 2025, que positivou o conceito de ambiente regulatório experimental no ordenamento brasileiro. A contribuição do manual está em traduzir o texto normativo em um roteiro operacional, com prazos, fluxos, modelos de documentos e critérios de avaliação, reduzindo a margem de incerteza que normalmente cerca a aplicação concreta de um instrumento regulatório ainda pouco testado no Brasil nos setores de infraestrutura.

Para quem atua no setor aquaviário e portuário, o manual assume relevância prática imediata. Ele delimita, com função precisa, quais projetos podem justificar ingresso no sandbox, quais documentos devem instruir a proposta, como se processa a seleção e, sobretudo, quais são os limites e as salvaguardas que acompanham a flexibilização regulatória concedida. Neste contexto, o presente artigo propõe uma leitura dos pontos centrais do documento, com ênfase no procedimento que empresas interessadas em inovar no setor precisarão observar.

1. Conceito, fundamento e objetivos

O sandbox regulatório é definido pelo manual como ambiente experimental controlado, criado pela autoridade reguladora, que permite a empresas testar inovações, produtos ou modelos de negócio sob condições flexibilizadas e monitoradas, sem a exigência imediata do cumprimento integral das normas vigentes.

Na Antaq, o art. 3º da resolução 131/25 fixa cinco objetivos que orientam a interpretação de todo o programa: fomentar a inovação no setor de transportes aquaviários; constituir ambientes favoráveis ao empreendedorismo inovador, com segurança jurídica e proteção aos usuários; estimular a diversidade de modelos de negócios; aprimorar o arcabouço regulatório da Agência por meio de aprendizagem baseada em evidências; e promover a cooperação entre Antaq e regulados.

O manual é enfático ao advertir que a autorização experimental não gera direito adquirido à continuidade da operação em regime diferenciado, não equivale a licença definitiva e não exclui a responsabilidade do participante perante usuários e terceiros durante todo o período de teste - três premissas que devem orientar qualquer análise de risco jurídico realizada antes da submissão de uma proposta.

2. Governança: Quem decide o quê?

A estrutura de governança combina quatro instâncias com funções distintas. A SRG - Superintendência de Regulação exerce a gestão permanente do programa, respondendo pela coordenação dos processos seletivos, pela triagem de admissibilidade das propostas, pela supervisão da execução dos projetos autorizados, pelo monitoramento contínuo dos dados produzidos e pela consolidação dos aprendizados ao final de cada ciclo.

A comissão de sandbox regulatório, instituída para cada processo de seleção ou de forma temática, é a instância técnica que analisará o mérito das propostas, recomendando revisões ao termo de sandbox e, quando necessário, propondo a suspensão ou o cancelamento da autorização. A Diretoria Colegiada concentra as decisões de maior repercussão jurídica - aprovação do início dos processos seletivos, deliberação sobre autorizações, suspensões e cancelamentos, e apreciação dos relatórios de encerramento -, ao passo que o diretor-geral disciplina, por ato administrativo, a composição e o funcionamento das comissões.

Essa arquitetura tem consequência prática relevante: o interlocutor cotidiano do participante será a SRG, mas decisões que afetam a continuidade ou o escopo da autorização dependem, em última instância, de deliberação colegiada, o que confere ao processo um grau de formalidade e de controle que deve ser considerado no planejamento de qualquer projeto submetido ao programa.

3. Elegibilidade e objeto do sandbox

Podem participar apenas pessoas jurídicas de direito privado, isoladamente ou em arranjos associativos, desde que demonstrada capacidade técnica, jurídica e econômico-financeira para executar o experimento. Pessoas físicas, entes públicos e entidades sem fins lucrativos estão excluídos do programa.

O art. 9º, §2º, da resolução elenca impedimentos objetivos - proibição de licitar, declaração de inidoneidade, cassação de outorga nos últimos cinco anos, entre outros -, cuja verificação é automática e sem margem de discricionariedade, devendo o proponente apresentar declaração específica de inexistência de impedimentos, sob pena de eliminação imediata em caso de falsidade.

Mais sensível, do ponto de vista da orientação a interessados, é o filtro de admissibilidade do objeto. O manual exige a presença cumulativa de quatro características: (i) novidade no setor aquaviário brasileiro, absoluta ou relativa; (ii) tensão real com a regulação vigente, de modo que a atividade não possa ser exercida plenamente sob as normas atuais; (iii) potencial de benefício público que transcenda o interesse privado do proponente; e (iv) viabilidade experimental, isto é, possibilidade de teste em escala controlada e por prazo determinado. A ausência de qualquer desses elementos redireciona o projeto para o processo regulatório ordinário, e não para o sandbox - circunstância que recomenda, antes de qualquer submissão, uma análise prévia rigorosa sobre se a inovação pretendida de fato encontra obstáculo normativo genuíno ou se já poderia ser implementada sob o regime vigente.

A proposta de participação, cujo conteúdo mínimo está fixado no art. 7º da resolução, deve descrever o modelo inovador, indicar de forma motivada as normas cuja flexibilização se pretende, apresentar cronograma operacional realista, estruturar uma matriz de gerenciamento de riscos segundo as categorias regulatória, ao usuário, operacional, de segurança aquaviária e ambiental, e detalhar um plano de descontinuidade das atividades.

Chama atenção a vedação absoluta, prevista no parágrafo único do mesmo artigo, à aceitação de propostas que impliquem qualquer ônus financeiro ou contrapartida monetária ao poder público - restrição que deve ser observada com rigor na modelagem econômica do projeto. O manual recomenda ainda, embora não exija como requisito formal, a definição prévia de indicadores de desempenho dotados de linha de base, meta e fórmula de cálculo, sob o argumento de que indicadores construídos apenas ao final do experimento carecem de valor probatório perante a própria Comissão.

De todo modo, o mecanismo revela-se muito relevante. Imagine uma empresa que desenvolveu embarcações autônomas para inspeções de estruturas portuárias. Embora a tecnologia já seja utilizada em outros países, seu emprego comercial no Brasil pode enfrentar obstáculos decorrentes da regulamentação vigente, construída para operações conduzidas por tripulação humana.

Nesse cenário, a empresa poderia propor sua participação no sandbox regulatório da Antaq, demonstrando: (i) a novidade da solução no setor aquaviário brasileiro; (ii) quais regras dificultam sua implementação; (iii) os benefícios potenciais para segurança, eficiência e redução de custos; e (iv) a possibilidade de realizar testes em escala controlada e por prazo determinado. Caso admitida, a operação ocorreria sob monitoramento contínuo da Agência e observância das salvaguardas definidas no termo de sandbox regulatório.

Merece destaque, ainda, que a participação em sandbox regulatório não afasta a necessidade de obtenção de autorizações eventualmente exigidas por outros órgãos públicos. Projetos que envolvam temas sujeitos à atuação de autoridades distintas - como a Marinha do Brasil, autoridades portuárias, agências reguladoras de outros modais ou órgãos ambientais - continuam sujeitos às respectivas competências legais. Assim, a autorização experimental concedida pela Antaq limita-se ao âmbito regulatório de sua atuação institucional e não substitui licenças, anuências ou autorizações exigidas por terceiros.

4. Seleção simplificada: Duas vias de ingresso

O acesso ao sandbox pode ocorrer por três canais de recebimento de propostas - formulário eletrônico de fluxo contínuo, com ciclo trimestral de análise, edital anual e edital eventual -, que se combinam com duas modalidades de seleção. O processo seletivo, via ordinária, inicia-se com edital aprovado pela Diretoria Colegiada e conteúdo mínimo definido em norma, seguido de análise preliminar da Comissão, que pode sanear vícios formais antes de recusar qualquer proposta, e depende de nova aprovação da Diretoria. A qualificação direta, via excepcional, aplica-se quando o processo competitivo se revela inviável ou dispensável, seja por impulso do próprio interessado, seja por iniciativa da Antaq, e exige documento técnico específico que fundamente essa excepcionalidade - exigência que, segundo o próprio manual, evita que a via direta se transforme em atalho para contornar a competitividade do processo ordinário.

Em ambas as modalidades, a avaliação de mérito considera critérios indicativos, e não eliminatórios, estabelecidos no art. 10 da Resolução: maturidade do projeto, experiência em outros setores ou países, histórico de responsividade do proponente perante a Antaq, potencial de avanço regulatório, compatibilidade com as agendas institucionais da Agência, eficiência, impacto ambiental e alinhamento com práticas internacionais. É relevante observar que a seleção, em qualquer das vias, não gera direito nem expectativa de direito ao interessado, podendo a Antaq suspender o processo a qualquer momento anterior à concessão da autorização, sem dever de indenização (art. 14, parágrafo único, da resolução).

5. Autorização temporária: Flexibilizações e salvaguardas

A autorização é formalizada por deliberação do Diretor-Geral, à qual se anexa o termo de sandbox regulatório, instrumento técnico-operacional que traduz treze elementos mínimos previstos no art. 18 da resolução em obrigações concretas - escopo da experimentação, salvaguardas, metodologia, flexibilizações concedidas, duração, indicadores, mecanismos de monitoramento, plano de mitigação de riscos e plano de descontinuidade, entre outros. O manual classifica as flexibilizações possíveis em quatro tipos: dispensa temporária de requisito, adaptação de requisito por exigência equivalente, autorização de atividade ainda não regulamentada e suspensão condicional de obrigação, esta última sujeita a retorno automático da exigência original caso a contrapartida pactuada não se cumpra.

Toda flexibilização deve superar, sucessivamente, três filtros de proporcionalidade - necessidade, adequação e proporcionalidade estrita -, e encontra limites intransponíveis: não pode afastar disposição de lei federal, comprometer a segurança da navegação ou portuária abaixo do mínimo legal, dispensar exigências ambientais previstas em lei, criar isenção tributária ou gerar encargo financeiro ao poder público, tampouco assegurar direito adquirido à manutenção das condições experimentais após o encerramento do programa. As salvaguardas obrigatórias, por sua vez, organizam-se em cinco eixos - proteção do usuário, contingenciamento por limites operacionais com gatilho de comunicação ao atingir 80% da capacidade autorizada, continuidade operacional, responsabilidade civil integral do participante perante usuários e terceiros, e gestão de incidentes com prazos escalonados conforme a severidade, de comunicação imediata para incidentes críticos a até setenta e duas horas para os demais.

Outro aspecto frequentemente mal compreendido é que as flexibilizações concedidas no âmbito do sandbox regulatório possuem caráter estritamente individual e experimental. Em consequência, a autorização outorgada a determinado participante não altera automaticamente a regulamentação aplicável aos demais agentes do setor nem cria direito à obtenção de tratamento equivalente por terceiros. Eventuais mudanças regulatórias de alcance geral dependerão dos procedimentos normativos ordinários da Antaq, à luz das evidências produzidas durante a experimentação.

6. Transparência, sigilo e participação social

Embora o sandbox regulatório admita a flexibilização temporária de determinadas exigências regulatórias, o seu funcionamento não ocorre em ambiente fechado. A resolução e o manual estabelecem mecanismos de transparência destinados a permitir o acompanhamento público dos projetos autorizados, dos processos seletivos e dos resultados obtidos ao final de cada ciclo experimental. A Antaq deverá divulgar, entre outras informações, os editais, os atos de autorização e os relatórios de acompanhamento e encerramento dos projetos.

Ao mesmo tempo, a regulamentação reconhece a necessidade de proteção de informações empresariais sensíveis. Dados cuja divulgação possa comprometer a competitividade do participante poderão receber tratamento restrito, desde que exista justificativa concreta e compatível com os critérios previstos na legislação de acesso à informação.

O manual também prevê mecanismos de participação social, como tomada de subsídios, consultas públicas, audiências públicas e canais de manifestação durante a execução dos experimentos, reforçando o caráter colaborativo e transparente do ambiente regulatório experimental.

7. Gestão do experimento: Monitoramento, revisão e encerramento

Durante a execução, a intensidade da supervisão da Antaq varia conforme quatro níveis de risco, com escalonamento automático mediante gatilhos objetivos - atraso reiterado em relatórios, indicador de conformidade abaixo de 70% por dois períodos consecutivos, reclamações acima de 150% da meta, alteração relevante implementada sem aprovação prévia da SRG, entre outros -, e desescalonamento simétrico quando o participante demonstra conformidade sustentada. As condições do Termo não são estáticas: o art. 21 da resolução institucionaliza revisões ordinárias, preferencialmente na metade da vigência do projeto, e revisões extraordinárias, a pedido do participante ou por iniciativa da Antaq, sempre que resultados parciais indiquem necessidade de ampliar, manter, reduzir ou suprimir determinada condição.

A suspensão e o cancelamento da autorização seguem procedimento estruturado em seis fases - identificação e investigação, medida cautelar quando houver risco imediato à segurança aquaviária, ao meio ambiente ou aos usuários, saneamento de irregularidades sanáveis, contraditório com prazo de quinze dias prorrogável por igual período, deliberação da Diretoria Colegiada e execução -, o que confere ao participante garantias equivalentes às de um processo administrativo sancionador clássico, sem prejuízo da instauração de processo autônomo de apuração de responsabilidade. Ao término do ciclo, o participante apresenta relatório final estruturado em seis seções, e a Comissão elabora relatório técnico segundo cinco critérios padronizados - êxito operacional, segurança, impacto regulatório, eficiência e replicabilidade -, cujo resultado subsidia a Diretoria Colegiada na escolha entre quatro desfechos possíveis: obtenção de autorização definitiva mediante transição para o regime ordinário, extensão do período experimental, encerramento com aproveitamento regulatório das evidências produzidas ou encerramento simples sem desdobramento normativo imediato.

Considerações finais

O manual do sandbox regulatório da Antaq cumpre função relevante ao conferir previsibilidade procedimental a um instrumento que, embora previsto na resolução Antaq 131/25, ainda demandava maior detalhamento operacional para sua aplicação prática. Ao consolidar critérios de elegibilidade, fluxos decisórios, salvaguardas, mecanismos de monitoramento e modelos documentais, o documento reduz incertezas e fornece aos agentes econômicos parâmetros mais claros para avaliar a viabilidade de projetos inovadores no setor aquaviário.

Mais do que um instrumento de flexibilização regulatória, contudo, o sandbox foi concebido como mecanismo de produção de evidências para futuras decisões normativas da Antaq. Seu propósito não se limita a viabilizar testes controlados de novas tecnologias ou modelos de negócio, mas também a permitir que a Agência compreenda, em ambiente real, os benefícios, riscos e limitações das inovações submetidas à experimentação. Nesse sentido, o sucesso do programa não deve ser medido apenas pela quantidade de projetos aprovados ou pelas flexibilizações concedidas, mas principalmente pela capacidade de transformar os resultados obtidos em aperfeiçoamentos regulatórios permanentes, baseados em evidências e alinhados às transformações do setor.

Para as empresas interessadas, a principal mensagem do manual é que o sandbox não representa um atalho regulatório, mas um ambiente estruturado de cooperação entre regulador e regulados. Quanto mais consistente for a demonstração da inovação proposta, dos benefícios públicos esperados e dos mecanismos de mitigação de riscos, maior será a capacidade do experimento de contribuir não apenas para o desenvolvimento do projeto individual, mas também para a evolução do próprio arcabouço regulatório do transporte aquaviário brasileiro.