Quando o zoneamento muda, o risco não está apenas no mapa

A recente decisão do TJ/SP sobre a lei de zoneamento de São Paulo me trouxe uma reflexão que vai além da discussão sobre o que pode ou não ser construído em determinada área.

No mercado imobiliário, o zoneamento é naturalmente uma das primeiras premissas de qualquer análise de viabilidade. Olhamos para o potencial construtivo, para o produto que pode ser desenvolvido, para o valor do terreno e para as possibilidades que a legislação vigente oferece.

Mas, ao analisar esse julgamento, uma outra pergunta me pareceu relevante: quão sólido é o processo que produziu a regra na qual estamos baseando uma decisão de investimento?

Essa é a reflexão que proponho neste artigo.

O debate não era apenas sobre o mapa

Em 26 de agosto de 2026, o órgão especial do TJ/SP julgou parcialmente procedente a ADIn 2257600-87.2025.8.26.0000, que discutia alterações na legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo do município de São Paulo.

O Tribunal reconheceu a constitucionalidade do art. 84 da lei municipal 18.081/24, em sua redação original, mas declarou a inconstitucionalidade do art. 8º da lei 18.177/24 e do mapa correlato.

Por isso, dizer simplesmente que o TJ/SP “derrubou a revisão da lei de Zoneamento” não traduz exatamente o que foi decidido.

O ponto central da discussão, ao menos na parte declarada inconstitucional, não estava apenas no resultado das alterações. Estava também no processo legislativo que levou a elas.

A lei 18.081/24 resultou de um processo de revisão que, segundo o acórdão, observou requisitos de publicidade e participação popular.

Já a lei 18.177/24 tinha como objeto anunciado a compatibilização com a carta geotécnica e correções relacionadas à legislação e ao mapa. Durante sua tramitação, entretanto, foram introduzidas alterações envolvendo os limites das ZEU - Zonas Eixo de Estruturação da Transformação Urbana - e a reclassificação de zonas do Mapa 1.

Para o Tribunal, essas alterações ultrapassaram o objeto originalmente anunciado e não observaram a necessária pertinência temática e o planejamento técnico exigido para mudanças dessa natureza.

Essa distinção me parece importante.

Não se trata de afirmar que qualquer alteração feita durante a tramitação de um projeto de lei seja inadequada. O processo legislativo pressupõe debate e mudanças.

A questão é outra: até que ponto uma alteração ainda está dentro do objeto que foi efetivamente submetido ao debate público?

Quando essa fronteira deixa de ser clara, a discussão deixa de ser apenas urbanística. Ela passa a envolver transparência, participação, planejamento e a própria legitimidade do processo decisório.

Uma lei vigente é, necessariamente, uma regra estável?

Essa talvez tenha sido a principal reflexão que o julgamento me trouxe.

O mercado imobiliário trabalha com ciclos longos. Entre a identificação de uma oportunidade, a aquisição de uma área, os estudos de viabilidade, a estruturação jurídica e financeira, o desenvolvimento do produto e o licenciamento, muitas vezes transcorrem anos.

Nesse percurso, o zoneamento influencia decisões muito concretas. Ele impacta o potencial construtivo, a concepção do produto, o preço de aquisição do terreno, a modelagem financeira e, naturalmente, a expectativa de retorno de um investimento.

Por isso, uma alteração no mapa não é apenas uma alteração cartográfica.

Ela pode mudar a lógica econômica de um ativo.

Tradicionalmente, a análise de viabilidade parte de uma pergunta bastante objetiva: o que a legislação permite construir aqui?

A recente decisão do TJ/SP me fez pensar que, em determinadas situações, talvez seja necessário acrescentar uma segunda pergunta: quão estável é a premissa regulatória sobre a qual esse projeto está sendo estruturado?

Não se trata de imaginar que o empreendedor deve antecipar todo e qualquer questionamento judicial ou mudança legislativa. Isso seria impossível.

Mas o risco regulatório precisa fazer parte da análise.

Uma norma pode estar vigente e, ainda assim, estar inserida em um contexto de questionamentos, controvérsias ou instabilidade. Para um setor que trabalha com investimentos de longo prazo, isso não é um detalhe.

O desafio da segurança jurídica

Outro ponto relevante do julgamento foi a modulação dos efeitos da decisão.

Por maioria, o Tribunal definiu que a declaração de inconstitucionalidade produziria efeitos a partir da publicação do acórdão, preservando, nos termos estabelecidos no julgamento, situações e atos relacionados à vigência da norma.

Essa parte da decisão demonstra a complexidade do tema.

A legislação esteve em vigor e serviu de base para atos administrativos e processos de licenciamento. Uma invalidação integral e retroativa poderia gerar impactos relevantes não apenas para os particulares, mas também para a própria Administração e para a continuidade de processos urbanísticos em curso.

Aqui existe um equilíbrio difícil.

De um lado, está a necessidade de preservar o processo constitucionalmente exigido para alterações relevantes no planejamento urbano. De outro, a necessidade de lidar com situações que se constituíram enquanto a norma estava em vigor.

A segurança jurídica, portanto, não está apenas em manter uma regra ou em afastá-la.

Ela também está na capacidade de lidar com os efeitos concretos que essa regra produziu.

E isso tem impacto direto sobre investimento, crédito, licenciamento e desenvolvimento imobiliário.

O que fica para o mercado

Talvez a principal lição dessa decisão não esteja apenas no retorno a um determinado mapa.

Para mim, ela reforça a necessidade de ampliar a forma como analisamos risco no mercado imobiliário.

A viabilidade de um empreendimento não depende apenas dos índices urbanísticos, dos coeficientes, do gabarito ou dos usos permitidos.

Dependendo do contexto, é preciso olhar também para a origem da norma, para o processo que resultou em determinada alteração, para a existência de questionamentos judiciais relevantes e para o estágio de desenvolvimento e licenciamento do projeto.

Essa não é uma análise exclusivamente jurídica.

Ela envolve Direito, urbanismo, desenvolvimento imobiliário e estratégia de negócios.

Planejar também é dar previsibilidade

São Paulo é uma cidade em permanente transformação. Discutir mobilidade, habitação, adensamento, infraestrutura e desenvolvimento econômico significa discutir, necessariamente, como e onde a cidade deve crescer.

Mas crescimento urbano exige mais do que desenhar novos parâmetros em um mapa.

Exige planejamento, informação, debate e previsibilidade.

A recente decisão do TJ/SP nos lembra que o processo importa.

Importa para a legitimidade das escolhas urbanísticas, para a participação da sociedade e também para a segurança jurídica de quem toma decisões com base nessas regras.

Talvez seja essa a principal pergunta que fica para quem atua no mercado imobiliário: não basta saber o que é possível construir. Em determinados contextos, também é preciso entender sobre quais premissas essa possibilidade está sendo construída.

Porque o mapa continua sendo fundamental.

Mas o risco nem sempre está apenas nele.

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Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo - Órgão Especial Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2257600-87.2025.8.26.0000