Bilhetagem sem licitação, regulador sem alçada: O caso dos cartões Top em SP

Bernardo tem seis anos, é autista e vai ao médico três vezes por semana. Em agosto, seu cartão de gratuidade no transporte metropolitano de São Paulo foi bloqueado, sem aviso nem explicação. O pai precisou sair com ele de Guarulhos às 7h para chegar às 11h a Itapecerica da Serra, onde funcionava o único posto da Grande São Paulo habilitado a resolver o problema. Foram mais de 80 quilômetros, R$ 400 de carro por aplicativo e um dia de trabalho perdido.

Na mesma fila, Dirce Rocha, de 54 anos, esperava apoiada numa bengala. Havia saído de Guarulhos às 5h40 e passado mais de cinco horas em ônibus e metrô. Pagou as passagens porque seu cartão também estava bloqueado. Pagou para chegar ao balcão onde lhe devolveriam o direito de não pagar.

Para quem não dispunha de dinheiro, de um acompanhante ou de condições físicas para a viagem, nem sequer havia uma solução viável.

A lei brasileira de inclusão inclui na definição de discriminação a recusa de adaptações razoáveis. A Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, incorporada ao ordenamento brasileiro com estatura de emenda constitucional, protege a acessibilidade e a mobilidade pessoal. À luz dessas garantias, oferecer atendimento a dezenas de quilômetros de distância, a quem acaba de perder o meio de chegar até ele, exige mais explicação do que a simples indicação de um endereço.

Segundo a operadora, desde a implantação da biometria facial, em maio, foram avaliadas cerca de 1,3 milhão de transações. Dessas, 71.530 foram consideradas “não conformes”, e 22.900 cartões acabaram bloqueados por um suposto indício de uso irregular. Esse último número não corresponde, necessariamente, ao total de cartões TOP Especial suspensos no período. A extensão do problema continua sem uma resposta completa.

O regulador já havia sido procurado. Em julho, uma mãe de Franco da Rocha levou a dificuldade de atendimento à agência e ouviu que a definição dos postos cabia à operadora. O caso chegou à imprensa em 24 de agosto. Dois dias depois, ganhou ampla cobertura na televisão. Só então a Artesp determinou o desbloqueio de cartões classificados como indevidos. No dia seguinte, a empresa começou a abrir novos postos e disponibilizou atendimento on-line. A providência aliviou a situação das famílias, mas deixou uma pergunta: por que a reclamação encaminhada à agência em julho não bastou?

Há outra questão, ainda mais urgente. Abrir postos resolve parte do atendimento, mas não esclarece como são decididos os bloqueios. A determinação da Artesp, tal como descrita, alcançou os cartões já suspensos. É preciso saber quais garantias passaram a existir para evitar novos casos: como o passageiro será avisado, que explicação receberá, onde poderá contestar a decisão e em quanto tempo terá resposta.

A fiscalização do uso das gratuidades é legítima. Isso não autoriza tratar um indício produzido pela biometria como prova suficiente para retirar o benefício, deixando ao usuário a tarefa de descobrir o motivo e encontrar quem possa ouvi-lo. No caso de uma criança que depende do transporte para tratamento, o custo de um erro é conhecido de antemão.

Questões legais

Essas decisões ocorrem em um sistema cuja contratação já é questionada no Tribunal de Contas do Estado. A bilhetagem do TOP, usada no Metrô, na CPTM e nos ônibus intermunicipais, foi contratada pela Abasp, associação civil que reúne participantes do setor de transporte. Em 27 de abril de 2020, a entidade firmou, sem licitação, contrato com a Autopass, com vigência até 2040.

O desenho merece escrutínio também pelas relações societárias entre seus participantes. Dos 24 associados fundadores, 14 têm controladores ou partes relacionadas na estrutura societária da contratada, conforme o levantamento juntado no TCE. Cabe esclarecer como essas relações são administradas e quais mecanismos preservam a independência das decisões e a fiscalização pública.

Em 2024, o Ministério Público de Contas defendeu a necessidade de licitação e apontou problemas de transparência e de fundamentação econômica da contratação. A experiência da empresa com o antigo cartão BOM, argumentou, não dispensava a concorrência. Também questionou a falta de estudos de viabilidade compatíveis com um contrato de vinte anos.¹

Governo estadual lava as mãos

Não se pode atribuir cada bloqueio à forma de contratação sem demonstrar essa relação. O episódio, porém, expõe uma deficiência concreta de supervisão: diante de uma reclamação sobre a inacessibilidade do atendimento, a agência remeteu a decisão à operadora. O problema era tratado como escolha empresarial, embora seus efeitos recaíssem sobre o exercício de um direito público.

O novo marco legal do transporte público coletivo torna essa discussão incontornável. A Lei 15.432/2026 aplica-se, no que couber, ao transporte intermunicipal de caráter urbano e atribui ao titular do serviço a responsabilidade pela gestão financeira dos recursos tarifários, inclusive bilhetagem e controle de rendimentos e créditos expirados.

Pelo artigo 24, a gestão por entidade externa à administração depende de licitação. Devem ser previstos auditoria independente anual, com auditor escolhido pelo poder público entre opções oferecidas pelo operador, e acesso estatal completo aos dados. A norma também prevê ações de classe especial em empresas de capital misto. A entrada em vigor está marcada para junho de 2027, menos de um ano.²

O governo paulista precisa explicar como essas exigências serão enfrentadas no TOP. Quais mudanças serão necessárias? Quem responderá por elas? Como será tratada a contratação firmada sem licitação, que se estende até 2040?

Ao defender o modelo nos autos do TCE, o governo de São Paulo afirmou que se apoiava em estudos técnicos e jurídicos e que não pretendia alterá-lo. A manifestação é anterior à nova lei e tampouco serve de resposta à situação atual. O quadro legal mudou, e a administração precisa apresentar logo sua avaliação sobre os efeitos dessa mudança no contrato.

Enquanto isso, as famílias não precisam esperar pela vigência do novo marco para reclamar dos danos sofridos. A legislação atual já exige serviço adequado e atendimento acessível. A Constituição prevê responsabilidade objetiva das pessoas jurídicas privadas prestadoras de serviço público: a reparação não depende da prova de culpa, mas da demonstração do dano e de sua relação com a conduta do prestador.

Despesas comprovadas com deslocamento e perdas de renda decorrentes de bloqueios indevidos podem fundamentar pedidos de ressarcimento. Também cabe examinar, em cada caso, o dano causado pela privação do benefício e pelas condições impostas para recuperá-lo.

A Artesp e a operadora deveriam informar às pessoas atingidas como obter essa reparação, além de explicar o que foi feito para impedir novos bloqueios indevidos. Para o pai de Bernardo, reativar o cartão não devolveu os R$ 400 nem o dia de trabalho. Nem a Dirce.  Essa parte do problema continua com eles, os cidadãos.

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1 Parecer divulgado pelo MPC-SP: https://www.mpc.sp.gov.br/mpc-defende-procedencia-da-representacao-feita-pelo-tcesp-para-esclarecimentos-sobre-bilhetagem-do

2 Lei 15.432/2026: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2026/lei/l15432.htm