Agronegócio, inovação e o custo da insegurança jurídica: Quatro eixos

Segurança jurídica foi o tema que atravessou todas as intervenções do debate sobre inovação no agronegócio realizado em Brasília na semana passada - ainda quando nenhum dos participantes o nomeou. Ouvidas as falas que me antecederam, pareceu-me evidente que a preocupação com a estabilidade das regras do jogo era o fio comum entre magistrados, gestores públicos, pesquisadores e representantes dos agentes econômicos, qualquer que fosse o ângulo de partida: o contrato, a patente, o registro regulatório ou o investimento privado.

O encontro ocorreu em 2 de setembro de 2026, promovido pela ABLE - Associação Brasileira de Liberdade Econômica, com o apoio da CropLife Brasil, em edição especial do ciclo Direito, Inovação e Desenvolvimento Econômico dedicada ao ambiente institucional do agronegócio. Participaram o ministro do MDIC, Marcio Fernando Elias Rosa, o ministro do STJ Ricardo Villas Bôas Cueva, o ministro do TST Alexandre Ramos e o subprocurador-Geral da República Luiz Augusto Lima, além de representantes do setor produtivo do agronegócio, e sob mediação do presidente da ABLE, Luciano Benetti Timm.

O formato de mesa-redonda, sem plateia e com participação ativa de todos os convidados, partiu de duas leituras prévias: o ensaio de Luciano Benetti Timm e Renato Caovilla sobre as teorias rivais da propriedade intelectual no Brasil e a aula magna de Decio Zylbersztajn sobre o papel dos contratos na coordenação agroindustrial.

Proponho, neste texto, organizar as ideias que resultaram daquela discussão em quatro eixos, com o acréscimo de um fator transversal que, a meu ver, tende a pressionar os quatro ao mesmo tempo.

O ponto de partida: O agronegócio como rede de contratos

Os dois textos indicados como leitura prévia não são material de contexto. São as duas metades de um mesmo argumento. Timm e Caovilla tratam do plano ex ante, isto é, de como o ordenamento define e garante direitos de propriedade sobre o intangível, seja a semente, o evento biotecnológico ou a molécula.

Por sua vez, Zylbersztajn trata do plano ex post, a saber, definidos os direitos, como os agentes contratam para coordenar a produção e o que ocorre quando o Judiciário fragiliza esse arranjo. O elo entre ambos é Douglass North, para quem as instituições são a estrutura de incentivos capaz de punir ou premiar a inovação.

Zylbersztajn abre seu ensaio com uma constatação que o jurista tende a subestimar por lhe ser demasiado familiar. A teoria neoclássica da firma foi desenhada para explicar o funcionamento dos mercados, não o das organizações reais. Foi Ronald Coase quem, ao reconhecer que os mercados não operam a custo zero, abriu caminho para a compreensão da firma como um nexo de contratos, e é nessa chave que o autor lê o agronegócio. Em suas palavras, “basta um olhar ao nosso redor para percebermos que o mecanismo de mercado é exceção e o mecanismo contratual a regra, como mecanismo para alocação dos recursos na sociedade” (Zylbersztajn, 2005, p. 389).

A observação vale com particular intensidade para a cadeia de insumos tecnológicos. A indústria de sementes, registra o autor, é fortemente baseada em contratos de licenciamento entre as organizações detentoras de tecnologia e os multiplicadores (Zylbersztajn, 2005, p. 395). Quem investe em um ativo específico, algo cuja realocação para outro uso implica perda significativa de valor, precisa de salvaguardas contra a apropriação ex post das quase-rendas que esse investimento gera.

Nessa trilha, sem salvaguardas, a posição é instável e o investimento tende a não ocorrer. Esse é o núcleo da Economia dos Custos de Transação e é o que explica por que os contratos de tecnologia no campo assumem desenhos complexos, com cláusulas de royalties, exclusividade, monitoramento e integração.

O que me parece decisivo é que Zylbersztajn, ainda em 2005, já identificava dois problemas especificamente brasileiros no sistema de salvaguardas. O primeiro é a eficiência do Judiciário, “que pode não sinalizar os agentes como esperado”. O segundo é “a fragilização do instituto do contrato, que adquire nova roupagem com o surgimento do conceito jurídico de ‘papel social do contrato’” (Zylbersztajn, 2005, p. 392).

Duas décadas depois, os quatro eixos que apresento aqui, resultado das discussões em Brasília, são, em larga medida, desdobramentos desse diagnóstico.

Primeiro eixo: A segurança jurídica no Poder Judiciário

A quantidade de decisões que promovem a revisão de contratos envolvendo o pagamento de royalties pelo uso de tecnologia no agronegócio é o sintoma mais visível do problema.

Não se trata de negar ao magistrado o poder de revisar contratos, que o CC expressamente reconhece nos arts. 317, 478 a 480 e nas cláusulas gerais dos arts. 421 e 422. Trata-se de apontar que a revisão de um contrato de licenciamento de tecnologia não é um evento isolado entre duas partes. Ela repercute sobre toda a rede contratual em que aquele contrato se insere, alcança os demais licenciados, os multiplicadores, os canais de distribuição e, em última análise, a decisão de investir em pesquisa e desenvolvimento no país.

É justamente essa dimensão sistêmica que muitas decisões desconsideram. O art. 20 da LINDB, na redação da lei 13.655/18, determina que, nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decida com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão (Brasil, 1942).

Em seu turno, o art. 421-A do CC, incluído pela lei 13.874/19, presume paritários e simétricos os contratos civis e empresariais, impõe a intervenção mínima e afirma a excepcionalidade da revisão contratual (Brasil, 2002). Há, portanto, um comando legislativo claro no sentido de que a revisão judicial de contratos empresariais deve ser residual e consequencialmente informada. Mas, o que se observa, com frequência, é o oposto.

Tenho sustentado, a partir da pesquisa que resultou no livro “Sociedade de crises e o fim da imprevisão”, que o critério capaz de tornar a revisão contratual previsível não é a imprevisibilidade do evento, requisito que perdeu rendimento em uma sociedade de crises cíclicas, mas a alocação de riscos originalmente pactuada (Marchetti Filho, 2026).

Com efeito, se os riscos do contrato foram razoavelmente distribuídos pelas partes e um evento superveniente, não imputável a elas e de consequências imprevisíveis, ultrapassa esses riscos alocados, “a revisão do contrato não ofenderá a segurança jurídica da relação, exatamente porque esse evento rompeu a estabilidade e a previsibilidade dessa relação” (Marchetti Filho, 2026, p. 269).

Porém, fora dessa hipótese, a revisão deixa de ser correção de uma falha e passa a ser dissipação de renda. É exatamente nesse ponto que a teoria da imprevisão encontra a economia dos custos de transação: a onerosidade excessiva superveniente é a hipótese em que o contrato incompleto encontra a contingência não antecipada, e a pergunta que importa não é se cabe revisão, mas qual o critério que a torna previsível, porque revisão imprevisível é, ela própria, custo de transação.

O dado empírico que Timm e Caovilla recuperam de Armando Castelar Pinheiro ajuda a compreender a raiz do fenômeno. Em pesquisa com magistrados, 73,1% dos que responderam manifestaram entender que “o juiz tem um papel social a cumprir e a busca da justiça social justifica decisões que violem os contratos” (Pinheiro, 2008 apud Timm; Caovilla, 2010, p. 68).

O problema dessa postura, quando aplicada a contratos de tecnologia, é que ela destrói exatamente o mecanismo que justifica a existência da propriedade intelectual. Cooter e Ulen, lembrados no ensaio, explicam que os direitos de propriedade intelectual existem para corrigir uma falha de mercado, a nonappropriability, a dificuldade que o inovador tem de se apropriar do valor social daquilo que produz, dado o caráter não rival e não excludente da informação (Timm; Caovilla, 2010, p. 50).

Se o contrato de royalties, que é o instrumento pelo qual essa apropriação se realiza, pode ser revisto sem consideração das consequências, a informação volta à condição de bem comum e a tragédia dos baldios, na formulação de Fernando Araújo adotada pelos autores, deixa de ser hipótese para se tornar previsão.

O alerta de Zylbersztajn se converteu em número. O agronegócio registrou 1.990 pedidos de recuperação judicial em 2025, alta de 56,4% sobre os 1.272 de 2024 e o maior volume da série histórica iniciada em 2021 (Serasa Experian, 2026). A resposta institucional veio pelo provimento 216, de 2026, do CNJ, que fixou diretrizes nacionais para o processamento da recuperação judicial e da falência do produtor rural e delimitou os créditos sujeitos ao regime, preservando estruturas de financiamento típicas do setor (Brasil, 2026b).

Traduzido para o vocabulário do ensaio, o CNJ criou uma salvaguarda pública para investimentos em ativos específicos, promovendo a migração do nó instável para o nó dotado de garantia. Que a iniciativa já tenha sido parcialmente questionada, inclusive com suspensão liminar de um de seus dispositivos, apenas confirma que a estabilização das regras do jogo continua em disputa.

Registro, para não parecer injusto com a jurisprudência, que o STJ, ao julgar o Incidente de assunção de competência 4, fixou a tese de que as limitações do art. 10 da lei de Cultivares, aplicáveis somente aos titulares de certificados de proteção de cultivares, não são oponíveis aos detentores de patentes relacionadas à transgenia presente no material reprodutivo, reconhecendo a legitimidade da cobrança de royalties sobre a soja transgênica (Brasil, 2019b).

O problema não está na cúpula. Está na dispersão de decisões nas instâncias ordinárias, que impõe ao investidor um custo de litígio e uma incerteza que a decisão final, anos depois, não repõe.

Em trabalho conjunto com o professor Luciano Benetti Timm, ainda no prelo para publicação da Revista Jurídica da Unigran, defendemos que meio século de reformas processuais não resolveu a morosidade porque ignorou a variável decisiva, o comportamento estratégico dos litigantes, e que a morosidade é menos um problema de leis do que de incentivos. A heterogeneidade decisória em contratos de tecnologia é um caso exemplar dessa tese.

Segundo eixo: A necessidade de retorno financeiro do investimento privado

O segundo eixo é, em rigor, o pressuposto econômico do primeiro. Inovação não acontece sem investimento, e investimento privado não acontece sem expectativa razoável de retorno. Isso pode soar óbvio, mas o debate jurídico brasileiro insiste em tratá-lo como uma concessão ao mercado, quando é a condição de existência da tecnologia que se pretende depois distribuir.

Cooter e Schaefer, citados por Timm e Caovilla, ilustram a questão com um gráfico em círculos concêntricos: o valor potencial de uma inovação para a sociedade é descontado pelo risco de fracasso, pela difusão e pela redistribuição, restando ao inovador uma fração reduzida (Timm; Caovilla, 2010, p. 60). Se o ordenamento comprime ainda mais essa fração, o cálculo de investir deixa de fechar.

Os dados reunidos pelos autores, ainda que referentes ao início dos anos 2000, permanecem ilustrativos do padrão brasileiro. Em 2004, os gastos em pesquisa e desenvolvimento eram realizados em 60% pelo Estado e em 40% pelo setor privado, e a relação entre investimento em P&D e PIB situava-se em torno de 1%, contra uma média de 2,5% nos países da OCDE (Timm; Caovilla, 2010, p. 70). Ademais, 75% dos pesquisadores brasileiros trabalhavam em instituições públicas, contra cerca de 20% nos Estados Unidos e na Coreia do Sul (Timm; Caovilla, 2010, p. 72).

Esse quadro revela uma dependência estrutural do investimento público que o próprio setor público não tem capacidade de sustentar, sobretudo em áreas de fronteira, como biotecnologia, defensivos de nova geração e edição gênica, em que os custos de desenvolvimento são elevados e o prazo de maturação é longo.

O legislador parece ter compreendido a lógica. A Câmara dos Deputados aprovou, em 1º de julho de 2026, o PL 2.143/25, oriundo do Senado, que eleva de 18 para 25 anos o prazo de proteção de cultivares de videiras, árvores frutíferas, árvores florestais, plantas ornamentais e cana-de-açúcar, mantendo os 15 anos para as demais espécies, sob o argumento expresso de alinhar o país ao padrão da União Internacional para a Proteção das Obtenções Vegetais e de assegurar o retorno de investimentos em programas de melhoramento de ciclo longo (Brasil, 2026a). O substitutivo retornou ao Senado.

Trata-se da tese de eficiência convertida em política legislativa. O teste empírico permanece em aberto, e a ampliação do direito nominal de pouco servirá se não vier acompanhada do enfrentamento da morosidade administrativa e da insegurança contratual de que tratam os demais eixos.

Não há como depender apenas do investimento estatal para a inovação no agronegócio. O Estado deve criar a estrutura de incentivos, na acepção de North, e não substituir o agente privado na atividade inovadora. Essa é a premissa que sustenta os dois eixos seguintes.

Terceiro eixo: A segurança jurídica no registro de patentes e nas liberações regulatórias

A Constituição Federal, no art. 5º, XXIX, assegura aos autores de inventos industriais privilégio temporário para sua utilização, tendo em vista o interesse social e o desenvolvimento tecnológico e econômico do país. O mesmo art. 5º, no inciso LXXVIII, garante a todos, no âmbito judicial e administrativo, a razoável duração do processo (Brasil, 1988).

A leitura conjunta dos dois dispositivos é interessante no aspecto prático e revela um ponto que precisa ser debatido. O privilégio é temporário, e a demora do Estado em reconhecê-lo ou em autorizar a comercialização do produto consome, na prática, o prazo de exclusividade.

O ponto se tornou mais agudo depois que o STF, na ADIn 5.529, declarou, por nove votos a dois, a inconstitucionalidade do parágrafo único do art. 40 da lei 9.279/1996, que garantia prazo mínimo de dez anos de vigência contados da concessão da patente, modulando os efeitos da decisão na sessão de 12 de maio de 2021 (Brasil, 2021). O próprio relator, ministro Dias Toffoli, reconheceu no voto que o dispositivo fora concebido para compensar o atraso crônico do INPI, e ainda assim o afastou por ofensa à temporariedade do privilégio.

Com a decisão, a vigência passou a ser contada exclusivamente do depósito, de modo que cada ano de atraso administrativo é um ano subtraído da exploração exclusiva. A demora deixou de ser um inconveniente e se converteu em expropriação parcial do direito. Não por acaso, reabriu-se o debate sobre a adoção de um mecanismo de ajuste de prazo por atraso do exame, à semelhança do que existe em outras jurisdições.

Os números que Timm e Caovilla apresentavam em 2010 eram eloquentes. O INPI levava, em média, 7,2 anos para conceder uma patente e contava com 120 examinadores, contra 4.400 no escritório norte-americano (Timm; Caovilla, 2010, p. 73). Nos últimos anos houve avanços reais. Segundo o Plano de Ação 2026 do Instituto, o tempo de decisão do exame técnico de patentes, contado do depósito, foi de 4,3 anos em 2025, com meta de 3,5 anos para 2026 (INPI, 2026).

O dado oficial, contudo, convive com sinais de reversão. Levantamento privado divulgado em 2026 aponta prazo médio de 5,67 anos entre o depósito e a primeira decisão, chegando a 6,8 anos no setor farmacêutico, e um estoque de pedidos pendentes que voltou a crescer (Dannemann Siemsen, 2026).

A diferença entre os dois números decorre, em parte, de metodologias distintas, mas a convergência dos diagnósticos é clara: o gargalo está entre o requerimento de exame e a primeira decisão técnica, e a capacidade decisória do órgão permanece aquém da demanda que a fronteira tecnológica projeta.

Aos prazos de patente se somam os prazos regulatórios. No caso dos defensivos agrícolas, a comercialização depende de registro tripartite, com avaliação agronômica pelo Ministério da Agricultura, toxicológica pela Anvisa e ambiental pelo Ibama. O próprio Ministério reconhecia, em nota oficial, que os pedidos aguardavam na fila em média quatro anos, alguns por uma década, apesar de a lei então vigente fixar prazo de 120 dias para resposta (Brasil, 2022). Estimativas do setor apontam que a fase de registro pode chegar a oito anos (CropLife Brasil, 2026).

A lei 14.785/23 buscou enfrentar o problema fixando prazos máximos de conclusão dos pleitos, de 24 meses para produtos novos, e determinando que a regulamentação busque a simplificação dos procedimentos e a redução do tempo de análise (Brasil, 2023). Em maio de 2026, o Ministério da Agricultura lançou o Sistema Unificado de Informação, Petição e Avaliação Eletrônica, que integra em um único ambiente os fluxos dos três órgãos, em cumprimento ao protocolo único previsto na lei.

A estrutura normativa, portanto, existe. Resta saber se a capacidade administrativa a acompanhará, porque prazo legal sem examinador não é prazo, é promessa.

Sob a ótica da análise econômica do direito, o atraso e a limitação temporal da exploração exclusiva operam como um imposto implícito sobre a inovação. O agente investidor busca o resultado lucrativo do desenvolvimento de novas tecnologias, e a incerteza sobre quando, e por quanto tempo, poderá explorá-las reduz o valor presente do investimento.

Timm e Caovilla (2010, p. 73) já sustentavam que a estruturação do órgão brasileiro de patentes é fundamental para que depositar patentes venha a ser mais vantajoso do que penoso para os inovadores atuantes no Brasil. E a lei 9.784/1999, aplicável subsidiariamente, fixa em seu art. 49 o prazo de trinta dias para a decisão administrativa (Brasil, 1999). A distância entre esse prazo e a realidade dos órgãos de registro é a medida exata do problema.

Quarto eixo: A regulação estatal e a análise de impacto regulatório

O quarto eixo é o mais amplo. A Constituição atribui ao Estado, no art. 174, a função de agente normativo e regulador da atividade econômica, e essa função é legítima e necessária. O problema surge quando a regulação é editada sem que se meça o seu impacto, quando se acumulam exigências, licenças e procedimentos que não foram cotejados com os custos que impõem ao setor regulado e com as alternativas menos gravosas disponíveis.

Com efeito, a regulação excessiva não é neutra. Ela é custo de transação, na acepção de Coase, e recai de modo desproporcional sobre quem investe em pesquisa, porque o investimento em pesquisa é, por definição, o mais sensível ao risco regulatório.

A lei 13.874/19, a lei da Liberdade Econômica, deu resposta normativa a esse problema ao prever, em seu art. 5º, que as propostas de edição e de alteração de atos normativos de interesse geral de agentes econômicos sejam precedidas de análise de impacto regulatório (Brasil, 2019a), regulamentada pelo decreto 10.411/20.

O instituto existe. O que falta é a sua aplicação efetiva e a percepção, por parte dos órgãos reguladores, de que a análise de impacto não é formalidade burocrática, mas o instrumento pelo qual o Estado demonstra que a intervenção que propõe produz mais vantagens do que custos. Quando esse exame é dispensado ou feito de modo perfunctório, a regulação corre o risco de asfixiar precisamente o setor privado que gera os investimentos de que o segundo eixo trata.

Há uma dimensão comparada que o debate não pode ignorar. A vantagem regulatória brasileira em edição gênica, assentada nas resoluções normativas da CTNBio que dispensam, para produtos sem DNA exógeno, o dossiê completo exigido dos transgênicos, constituía o principal ativo institucional do país nessa matéria.

Em 17 de junho de 2026, o Parlamento Europeu aprovou em definitivo o regulamento (UE) 2026/1388, que cria duas categorias de plantas obtidas por novas técnicas genômicas e equipara a primeira delas ao melhoramento convencional, com aplicação plena prevista para julho de 2028 (União Europeia, 2026). O diferencial brasileiro, portanto, deixou de ser estrutural e passou a ter prazo de validade. É um lembrete de que o ambiente regulatório é variável competitiva, e não apenas fronteira de proteção.

A perspectiva das instituições como regras do jogo, que Timm e Caovilla trazem de North, ilumina o ponto. Os agentes econômicos reagem aos incentivos fornecidos pelo ambiente em que vivem, e esses incentivos podem ser fornecidos pelo ordenamento jurídico (Timm; Caovilla, 2010, p. 53). Um ordenamento que sinaliza instabilidade regulatória sinaliza, ao mesmo tempo, que o investimento em inovação é aposta de alto risco. E o capital, diante de apostas de alto risco, migra.

Um fator transversal: A inteligência artificial e a pressão sobre o sistema

Antes de concluir, uma observação que me parece ainda pouco presente no debate. O uso de inteligência artificial na pesquisa científica está acelerando a produção de resultados. Sistemas capazes de processar volumes de dados genômicos, fenotípicos e climáticos em escala e velocidade inacessíveis à análise humana comprimem o ciclo de desenvolvimento de novas cultivares, de moléculas e de soluções biológicas. Isso significa, com alta probabilidade, mais pesquisas, mais resultados e mais pedidos de patente e de registro em um intervalo de tempo menor.

A consequência é que a pressão sobre os quatro eixos tende a crescer simultaneamente. Mais pedidos de patente exigirão mais examinadores, ou o uso da própria inteligência artificial no exame administrativo, caminho que o INPI já anuncia em seu planejamento para busca e classificação de pedidos (INPI, 2026), sob pena de o estoque voltar a crescer e de o terceiro eixo se agravar.

Mais tecnologias em circulação multiplicarão os contratos de licenciamento e, com eles, o volume de litígios, o que remete ao primeiro eixo. Mais inovação em menos tempo exigirá regulação mais ágil e mais bem fundamentada, o que remete ao quarto, e o país ainda não dispõe de marco legal para a matéria, uma vez que o PL 2.338/23, aprovado pelo Senado em dezembro de 2024, permanece em tramitação na Câmara dos Deputados.

Em todos os casos, a expectativa de retorno do investimento, que é o segundo eixo, dependerá de o sistema conseguir absorver essa aceleração sem transformar a espera administrativa e a incerteza judicial em obstáculos definitivos. O gargalo da inovação no agronegócio, num horizonte não muito distante, pode deixar de ser a ciência e passar a ser o Estado.

Conclusão

O que o encontro promovido pela ABLE e pela CropLife Brasil deixou claro é que segurança jurídica não é um valor abstrato invocado em defesa de interesses setoriais. É a condição concreta para que os contratos que coordenam a produção agroindustrial cumpram a função que Zylbersztajn lhes atribui, a de salvaguardar investimentos em ativos específicos, e para que a propriedade intelectual cumpra a função que Timm e Caovilla lhe reconhecem, a de tornar apropriável o valor de um bem que, sem proteção, seria comum.

O debate brasileiro se concentra no escopo do direito, prazo, função social, limites, quando o problema demonstrável está no enforcement: a heterogeneidade decisória, a morosidade dos registros e a regulação sem análise de impacto. Um Judiciário que revise contratos de tecnologia sem medir consequências, um sistema de registro que consuma o prazo de exclusividade, um ambiente regulatório que legisle sem medir custos e uma política pública que espere do Estado o investimento que só o setor privado pode fazer produzem, em conjunto, o mesmo resultado, a tragédia dos baldios sob a roupagem da justiça social.

Não há povo mais criativo do que outro. O que há, como concluem Timm e Caovilla, são estruturas de incentivos que conduzem à produção eficiente ou à apropriação ineficiente. Cabe ao direito escolher qual delas quer construir.

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