A transição da reforma tributária em face do princípio da simplicidade

Alíquotas e regras de transição da reforma tributária em face do princípio da simplicidade

Introdução

A emenda Constitucional 132, modificou profundamente a tributação brasileira sobre o consumo. Além da criação de um imposto sobre valor agregado dual, composto pelo IBS, de competência compartilhada entre estados, Distrito Federal e municípios, e pela CBS, de competência da União, a reforma inseriu no art. 145, § 3º, da Constituição Federal uma determinação expressa segundo a qual o Sistema Tributário Nacional deve observar os princípios da simplicidade, transparência, justiça tributária, cooperação e defesa do meio ambiente (BRASIL, 1988, art. 145, § 3º).

A constitucionalização da simplicidade altera o parâmetro jurídico de avaliação das normas tributárias.

Entretanto, a própria EC 132/23 estabeleceu uma transição extensa que exige a convivência entre tributos antigos e novos, sistemas de creditamento distintos, legislações produzidas por diferentes autoridades, documentos fiscais adaptados e regras específicas para setores e operações.

A complexa coexistência entre os dois sistemas pode mostrar-se constitucionalmente legítima quando for indispensável à preservação da arrecadação, do equilíbrio federativo, da segurança jurídica e da neutralidade econômica. Entretanto, essa compatibilidade depende da proporcionalidade das medidas, da convergência interpretativa entre as administrações tributárias e da redução progressiva dos custos de conformidade.

O princípio da simplicidade tributária após a EC 132/23

A nova redação constitucional determina que o Sistema Tributário Nacional deve observar a simplicidade. A partir de então, a simplicidade possui força normativa e vincula a produção legislativa, a regulamentação, a criação de obrigações acessórias, a estrutura administrativa e a interpretação das normas tributárias.

Campos e Alves sustentam que simplicidade e transparência estão ligadas à segurança jurídica, à cognoscibilidade, à previsibilidade e à confiança do contribuinte. As normas devem ser compreensíveis e permitir que seus destinatários antecipem as consequências tributárias das próprias operações. Para os autores, a redução do número nominal de tributos não basta quando a legislação preserva tratamentos diferenciados, múltiplas alíquotas e dificuldades semânticas ou operacionais (CAMPOS; ALVES, 2025, p. 527-528).

Uma reforma pode reduzir a quantidade de tributos e, ao mesmo tempo, conservar elevada complexidade nas demais dimensões. A criação de dois tributos com base normativa semelhante não assegura o cumprimento do princípio da simplicidade, sobretudo quando cada um possui autoridade administrativa própria.

A simplicidade não significa ausência absoluta de diferenciações. Sistemas tributários precisam contemplar capacidade contributiva, federalismo, neutralidade, proteção social, incentivos ambientais e tratamentos constitucionalmente determinados. A questão jurídica central consiste em verificar se a complexidade criada é necessária e se existe alternativa menos onerosa para atingir os mesmos objetivos.

Assim, a complexidade não produz inconstitucionalidade automática. Contudo, obrigações duplicadas, classificações desnecessárias, interpretações contraditórias ou sistemas paralelos mantidos sem justificativa podem colidir com o art. 145, § 3º, da Constituição.

A coexistência entre ICMS, ISS, PIS, Cofins, CBS e IBS

A coexistência não ocorre de modo uniforme.

Em 2026, o PIS e a Cofins permanecem vigentes ao mesmo tempo que a CBS e o IBS são inseridos nos documentos fiscais em caráter de teste. A convivência formal entre PIS/Cofins e CBS concentra-se, portanto, nesse ano, embora créditos, compensações, processos administrativos e litígios relativos aos tributos extintos possam persistir posteriormente.

A coexistência entre ICMS, ISS e IBS possui duração mais extensa. Ela começa com a alíquota de teste do IBS e se aprofunda entre 2029 e 2032, quando ocorre a substituição gradual dos tributos subnacionais.

A extinção formal de um tributo não elimina imediatamente seus efeitos jurídicos. Créditos acumulados, autos de infração, benefícios fiscais, contratos de longo prazo, compensações e processos judiciais podem manter o regime anterior economicamente relevante após 2033.

A convivência dos regimes tende a exigir:

• Manutenção de motores tributários antigos e novos nos sistemas de gestão;
• Atualização de cadastros de produtos, serviços e operações;
• Adaptação dos documentos fiscais eletrônicos;
• Escrituração e conciliação das bases dos dois sistemas;
• Controle separado de créditos antigos e créditos de IBS e CBS;
• Revisão de contratos e cláusulas de repasse tributário;
• Revisão das políticas de preços;
• Treinamento de equipes fiscais, contábeis, jurídicas e tecnológicas.

A Receita Federal reconhece que a transição exige adaptação dos contribuintes e dos fiscos, investimento em infraestrutura tecnológica e treinamento de pessoal. Ao mesmo tempo, projeta que a integração de dados, a automação e a substituição futura de declarações possam reduzir os custos permanentes do sistema (RECEITA FEDERAL DO BRASIL, 2026, seção “desafios e perspectivas”).

Custos de conformidade durante a transição

Custos de conformidade tributária são os recursos suportados pelos contribuintes para conhecer, interpretar e cumprir a legislação, além do valor do próprio tributo. Incluem tempo de pessoal, contabilidade, assessoria jurídica, sistemas, treinamento, documentação, atendimento à fiscalização, gestão de processos e adaptação às mudanças normativas.

Enquanto os dois regimes permanecerem ativos, surgem custos recorrentes: apurações paralelas; conciliações entre documentos, escrituração e pagamentos; acompanhamento simultâneo de regras antigas e novas; manutenção de cadastros duplicados; administração de créditos de diferentes origens; defesa em fiscalizações conduzidas por autoridades distintas; gestão de benefícios e compensações; atualização frequente dos sistemas; monitoramento de alterações em leiautes e notas técnicas.

Campos e Alves observam que a transição até 2032 obrigará estado e contribuintes a conviver com dois sistemas. Para os autores, essa estrutura produz dificuldades operacionais e preserva custos econômicos, temporais e psicológicos associados à complexidade tributária (CAMPOS; ALVES, 2025, p. 528).

A adoção de um IVA dual atribui a administração da CBS à Receita Federal e a gestão do IBS ao Comitê Gestor. A identidade ou proximidade das bases legais não elimina o risco de interpretações distintas sobre incidência, creditamento, documentação e procedimentos.

Nunes sustenta que a harmonização deve constituir um dever permanente de coordenação institucional. Sem convergência normativa, procedimental e interpretativa, o IVA dual pode funcionar como um sistema duplo, com elevação dos custos de conformidade e da litigiosidade. A falta de harmonização também pode criar cargas efetivas diferentes entre setores e cadeias econômicas (NUNES, 2026, p. 81).

A simplicidade dependerá, portanto, de atos conjuntos, bases tecnológicas integradas, canais uniformes de consulta e coerência entre decisões administrativas. A mera reprodução de normas semelhantes para dois tributos não assegura uniformidade na aplicação.

A multiplicação de regimes reduz a uniformidade e exige regras próprias de base, alíquota, crédito ou documentação. Embora algumas diferenciações respondam às particularidades econômicas dos setores, sua extensão deve ser avaliada à luz do princípio da simplicidade.

Simplicidade futura e complexidade transitória

A literatura e os documentos institucionais permitem identificar quatro justificativas principais para a transição gradual:

• A proteção das receitas públicas - A substituição imediata de tributos relevantes poderia provocar perdas ou ganhos abruptos entre entes federativos.
• A segurança jurídica - Contribuintes e administrações precisam adaptar contratos, sistemas e procedimentos sem interrupção das atividades econômicas.
• A possibilidade de teste - O ano de 2026 permite identificar falhas de documentação, apuração e integração antes da cobrança integral.
• A neutralidade - Regras de transição específicas podem impedir dupla tributação ou perda de créditos.

Sob essa perspectiva, determinada complexidade temporária constitui o preço institucional de uma migração menos disruptiva.

Campos e Alves afirmam que a redução do número de tributos foi limitada e que a quantidade de regimes diferenciados e específicos recria parte da complexidade que a reforma pretendia eliminar. Segundo os autores, a extensa lei complementar 214/25 apresenta dificuldades técnicas, semânticas e sistêmicas que podem alimentar interpretações divergentes e novos litígios (CAMPOS; ALVES, 2025, p. 527-528).

A crítica mais relevante não consiste na existência de uma transição, mas na possibilidade de que instrumentos temporários se tornem permanentes, novas obrigações sejam adicionadas sem a eliminação das anteriores e regimes especiais se multipliquem ao longo do processo legislativo.

Não é possível afirmar que a reforma concretizou plenamente a simplicidade. Em julho de 2026, vários procedimentos ainda se encontravam em teste, as alíquotas de referência não estavam definitivamente fixadas e parte dos leiautes permanecia em elaboração.

Também não é possível concluir que a transição seja, por sua própria extensão, incompatível com a Constituição. A gradualidade possui fundamentos federativos, arrecadatórios e jurídicos relevantes.

A questão constitucional depende da qualidade da implementação. A transição será compatível com o art. 145, § 3º, caso a complexidade seja instrumental, necessária e decrescente. Haverá tensão mais grave com o princípio quando os custos se mostrarem evitáveis, redundantes, desproporcionais ou permanentes.

Considerações finais

O modelo instituído pela EC 132/23 busca simplificar a tributação sobre o consumo, mas não poderia substituir instantaneamente tributos que sustentam diferentes entes federativos, possuem créditos acumulados, sistemas próprios e extensa litigiosidade.

A transição gradual possui fundamentos legítimos. Ela protege receitas, permite testes, evita rupturas contratuais e cria mecanismos para impedir dupla tributação. Nesse sentido, a complexidade transitória pode representar condição para uma simplificação futura juridicamente segura.

Entretanto, a duração da transição, a multiplicidade de tratamentos diferenciados, a coexistência de administrações distintas, a atualização contínua de documentos e a necessidade de controles paralelos elevam os custos de conformidade. A simplificação prometida depende da efetiva eliminação de obrigações anteriores, da integração tecnológica e da convergência interpretativa.

As regras de transição não violam necessariamente o art. 145, § 3º, da Constituição. Contudo, o princípio da simplicidade funciona como limite material à implementação. A coexistência será constitucionalmente justificável apenas enquanto suas obrigações forem necessárias, proporcionais, transparentes e progressivamente reduzidas.

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Referências

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988. Art. 145, § 3º.

BRASIL. Emenda Constitucional 132, de 20 de dezembro de 2023. Altera o Sistema Tributário Nacional. Brasília, DF: Presidência da República, 2023.

BRASIL. Lei Complementar 214, de 16 de janeiro de 2025. Institui o Imposto sobre Bens e Serviços, a Contribuição Social sobre Bens e Serviços e o Imposto Seletivo. Brasília, DF: Presidência da República, 2025.

BRASIL. Lei Complementar 227, de 13 de janeiro de 2026. Institui o Comitê Gestor do IBS e disciplina matérias relativas à administração e ao processo tributário. Brasília, DF: Presidência da República, 2026.

CAMPOS, Carlos Alexandre de Azevedo; ALVES, Matheus de Freitas Batista Moitinho. Simplicidade e transparência como desafios do pós-reforma tributária de 2023. Revista Estudos Institucionais, v. 11, n. 2, p. 512-531, 2025. DOI: 10.21783/rei.v11i2.920.

NUNES, Aline Mota. Harmonização entre IBS e CBS na reforma tributária: desafios à segurança jurídica e propostas para a mitigação do contencioso administrativo. 2026. 97 f. Dissertação (Mestrado Profissional em Direito) – Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa, Brasília, 2026.

RECEITA FEDERAL DO BRASIL. Entenda a Reforma Tributária do Consumo. Brasília, DF, 2026. Acesso em: 18 jul. 2026.

RECEITA FEDERAL DO BRASIL. Orientações da Reforma Tributária para 2026. Publicado em 12 dez. 2025. Atualizado em 6 maio 2026. Acesso em: 18 jul. 2026.

SILVA, Jânio Pereira da; OLIVEIRA, Fernanda Matos Fernandes de. O regime de transição da reforma tributária brasileira: desafios e perspectivas da EC 132/2023 e da LC 214/2025. Revista Ibero-Americana de Humanidades, Ciências e Educação, São Paulo, v. 12, n. 4, p. 1-17, 2026. DOI: 10.51891/rease.v12i4.25714.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Governo, Congresso e TCU finalizam detalhes para cálculo da alíquota da CBS. Brasília, DF, 31 mar. 2026. Acesso em: 18 jul. 2026.