Débitos constituídos que permanecem na Receita Federal após 90 dias sem envio à dívida ativa

A demora na remessa dos débitos e os impactos para o contribuinte

Uma questão que vem ganhando relevância no âmbito do Direito Tributário diz respeito aos débitos tributários já devidamente constituídos, vencidos e exigíveis que permanecem por período superior a 90 dias sob a administração da Receita Federal do Brasil, sem o devido encaminhamento à PGN - Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - para inscrição em Dívida Ativa da União.

A situação merece especial atenção porque, em determinadas circunstâncias, o contribuinte se encontra diante de um verdadeiro estado de incerteza fiscal. Embora o débito já esteja constituído e, portanto, definido quanto à sua existência e exigibilidade, ele permanece em uma espécie de limbo administrativo: ainda não foi encaminhado para inscrição em Dívida Ativa e, ao mesmo tempo, pode não estar disponível para determinadas modalidades de negociação ou transação tributária administradas pela PGFN.

A legislação e os atos normativos que disciplinam o procedimento estabelecem parâmetros para a remessa dos créditos tributários à PGFN. Nesse contexto, ganham relevância a portaria MF 447/18 e a portaria PGFN 6.155/21, entre outras normas que regulamentam os procedimentos relacionados à inscrição e à administração dos créditos em Dívida Ativa da União.

O problema surge quando a Administração Tributária, mesmo diante da constituição definitiva do crédito e do transcurso do prazo previsto para sua remessa, não promove o encaminhamento do débito, mantendo-o indefinidamente em seus sistemas.

A alegação de que o Judiciário não poderia interferir nos procedimentos internos da Receita Federal

Em situações dessa natureza, tem sido sustentado pela Administração Tributária que não estaria obrigada a realizar a inscrição ou a remessa do débito à Dívida Ativa em razão de determinação judicial, sob o argumento de que o Poder Judiciário não poderia interferir nos procedimentos internos da Receita Federal, especialmente na ordem de prioridade estabelecida administrativamente para a remessa eletrônica dos créditos e na periodicidade programada nos sistemas da Administração Tributária.

Entretanto, a existência de procedimentos internos, critérios operacionais ou limitações sistêmicas da Administração não pode, por si só, servir como justificativa para afastar o cumprimento das normas que disciplinam a atuação administrativa.

Os sistemas informatizados, os fluxos internos, a ordem de processamento dos créditos e os critérios administrativos de organização são instrumentos destinados à execução da atividade estatal. Não podem, em princípio, transformar-se em mecanismos capazes de restringir direitos assegurados ao contribuinte ou de prolongar indefinidamente uma situação que a própria legislação pretendeu disciplinar.

É justamente nesse ponto que ganha importância o princípio da legalidade, segundo o qual a Administração Pública deve atuar dentro dos limites estabelecidos pelo ordenamento jurídico

Não se trata, portanto, de permitir que o Poder Judiciário substitua a Administração em suas escolhas de natureza eminentemente administrativa. A questão é outra: verificar se a Administração está cumprindo os prazos e procedimentos estabelecidos pelas próprias normas que regem sua atuação e, quando constatada uma demora incompatível com essas regras, assegurar ao contribuinte a efetividade de seus direitos.

O contribuinte não pode ser prejudicado pela própria demora administrativa

O aspecto mais sensível dessa questão está justamente nas consequências práticas da demora.

Imagine-se uma empresa que possui determinado débito tributário já constituído e vencido. O contribuinte deseja regularizar sua situação, pretende pagar o débito ou, dependendo das condições disponíveis, aderir a uma modalidade de transação tributária que ofereça condições mais adequadas à sua capacidade financeira.

Entretanto, para determinadas modalidades de negociação administradas pela PGFN, é necessário que o crédito esteja inscrito em Dívida Ativa.

Surge, então, uma situação paradoxal: o contribuinte deseja regularizar sua pendência, mas a própria Administração Pública, ao não encaminhar o débito para inscrição, acaba impedindo ou dificultando o acesso à modalidade de regularização que poderia ser utilizada.

Na prática, cria-se uma situação de aparente contradição: o contribuinte quer pagar ou negociar, mas a ausência de encaminhamento do débito impede que ele tenha acesso às condições de negociação disponíveis na esfera da Dívida Ativa.

Esse cenário é especialmente relevante quando existem editais de transação tributária com condições diferenciadas, descontos, prazos ou outras modalidades de negociação que não estão disponíveis para débitos que permanecem exclusivamente no âmbito da Receita Federal.

Assim, a demora administrativa pode produzir um efeito concreto extremamente prejudicial: quanto mais tempo o crédito permanece sem ser encaminhado, maior pode ser a dificuldade do contribuinte em aproveitar uma oportunidade de regularização existente naquele determinado momento.

A questão dos 90 dias

A discussão torna-se ainda mais relevante quando já transcorrido o prazo de 90 dias sem que tenha ocorrido o encaminhamento do crédito à Dívida Ativa.

Nessas circunstâncias, o contribuinte pode sustentar judicialmente que a permanência indefinida do débito na Receita Federal, sem justificativa compatível com as normas aplicáveis, caracteriza uma situação de inércia administrativa capaz de produzir prejuízos concretos.

O ponto central não é simplesmente obrigar a Administração a realizar determinado procedimento em detrimento de sua organização interna, mas impedir que regras operacionais e administrativas acabem produzindo, na prática, uma restrição aos direitos do contribuinte.

A discussão judicial, portanto, pode envolver tanto o direito ao regular encaminhamento do crédito quanto os efeitos que o atraso administrativo produz sobre a possibilidade de negociação e regularização fiscal.

O entendimento judicial e a proteção do contribuinte

Em casos dessa natureza, decisões judiciais vêm analisando a existência de plausibilidade jurídica nos pedidos formulados por contribuintes que buscam o reconhecimento de seu direito ao encaminhamento dos créditos exigíveis que permanecem na Receita Federal mesmo após o transcurso do prazo aplicável.

A análise judicial deve considerar as particularidades de cada caso concreto, inclusive a situação do crédito, os atos normativos aplicáveis, a existência de efetiva demora administrativa e os prejuízos decorrentes dessa situação.

Quando reconhecida a ilegalidade ou a inadequação da demora administrativa, pode ser determinada a adoção das providências necessárias para que o crédito seja encaminhado à Dívida Ativa, observados os procedimentos legais.

O tema ganha ainda maior importância quando o atraso administrativo interfere diretamente na possibilidade de o contribuinte participar de determinada modalidade de transação tributária.

O contribuinte não deve perder uma oportunidade de transação por uma demora que não provocou.

Um dos pontos mais relevantes dessa discussão está relacionado às chamadas vedações temporais ou aos requisitos relacionados à data de inscrição do débito para fins de elegibilidade em determinadas modalidades de transação.

Imagine-se, novamente, que determinado edital estabeleça condições especiais para débitos inscritos em Dívida Ativa até determinada data.

Se o contribuinte já possuía um crédito definitivamente constituído, mas a Administração deixou de encaminhá-lo à PGFN dentro do prazo aplicável, surge uma questão jurídica importante: seria razoável que o contribuinte perdesse a oportunidade de aderir à transação exclusivamente porque a própria Administração demorou para praticar o ato administrativo necessário à inscrição?

É justamente nesse ponto que ganha força o argumento de que a Administração não deveria transferir ao contribuinte as consequências de uma demora administrativa que não foi causada por ele.

Em determinadas decisões, esse raciocínio é utilizado para afastar, no caso concreto, eventual prejuízo decorrente da data de inscrição quando demonstrado que o atraso administrativo foi determinante para impedir o acesso à modalidade de negociação.

Isso não significa que todo contribuinte terá automaticamente direito a determinada transação ou que todos os requisitos de um edital possam ser afastados judicialmente. Cada situação depende da análise específica do débito, das normas aplicáveis e das circunstâncias concretas.

Contudo, quando o próprio comportamento administrativo é apontado como causa direta da perda de uma oportunidade de regularização, torna-se juridicamente relevante discutir a responsabilidade do Estado por essa consequência.

A importância da boa-fé, da razoabilidade e da eficiência administrativa

O tema também deve ser analisado à luz de princípios fundamentais que orientam a Administração Pública.

Entre eles, destacam-se a boa-fé, a razoabilidade, a eficiência administrativa, a segurança jurídica e a proteção da confiança legítima.

O contribuinte que pretende regularizar seus débitos não deve ser colocado em uma situação de incerteza indefinida por questões exclusivamente relacionadas ao funcionamento interno da Administração.

Da mesma forma, dificuldades operacionais, fluxos eletrônicos, prioridades internas ou limitações sistêmicas não devem resultar, sem fundamento jurídico adequado, na transferência dos prejuízos para aquele que depende da atuação estatal para exercer uma faculdade prevista no próprio sistema tributário.

A eficiência administrativa exige que os procedimentos públicos sejam realizados de maneira adequada e dentro dos parâmetros estabelecidos pelo ordenamento jurídico.

Já a razoabilidade impede que uma interpretação excessivamente formal de procedimentos administrativos conduza a um resultado desproporcional, especialmente quando o contribuinte demonstra que pretende cumprir suas obrigações e busca justamente uma solução para regularizar sua situação fiscal.

O que o contribuinte pode fazer?

A empresa que se encontra nessa situação deve, inicialmente, verificar a situação específica de seus débitos, a data de constituição definitiva, o vencimento, eventual existência de suspensão de exigibilidade, o prazo transcorrido e os procedimentos administrativos realizados pela Receita Federal.

Também é importante analisar se o débito já poderia ter sido encaminhado à PGFN e se a ausência de inscrição está impedindo o contribuinte de acessar alguma modalidade específica de negociação ou transação tributária.

A partir dessa análise, poderá ser avaliada a adoção das medidas administrativas e, quando juridicamente cabível, das medidas judiciais destinadas a assegurar o regular processamento do crédito e evitar que o contribuinte seja prejudicado por uma demora que não provocou.

É fundamental, entretanto, que a análise seja feita individualmente. Não basta simplesmente verificar se transcorreram 90 dias: é necessário examinar a natureza do crédito, o estágio de constituição, eventuais causas que impeçam a remessa, as normas vigentes e, principalmente, o prejuízo concreto decorrente da permanência do débito na Receita Federal.

Conclusão

A permanência de débitos tributários constituídos e exigíveis por período superior ao previsto para seu encaminhamento, sem justificativa juridicamente adequada, pode gerar consequências relevantes para o contribuinte.

O problema ultrapassa a simples questão burocrática de transferência de um débito de um órgão para outro. Em determinadas situações, a demora pode impedir o contribuinte de utilizar mecanismos de regularização fiscal mais adequados à sua realidade financeira, inclusive modalidades de transação tributária administradas pela PGFN.

Por isso, quando demonstrado que o contribuinte pretende regularizar sua situação e que a demora administrativa está impedindo o exercício de uma faculdade prevista na legislação, a questão pode ser submetida à apreciação do Poder Judiciário.

O ponto fundamental é que o contribuinte não deve ser colocado em situação de desvantagem exclusivamente em razão de uma demora administrativa que não provocou e sobre a qual não possui controle.