Regularização sem contraditório territorial: A grilagem institucional na Amazônia

A Amazônia brasileira foi administrada, especialmente durante o regime militar, como se fosse um grande vazio ocupacional. O lema da ocupação amazônica no regime militar, “uma terra sem homens para homens sem terra” orientou políticas de colonização, abertura de estradas e destinação fundiária. Sob essa perspectiva, a floresta aparecia como espaço disponível para ocupar, conceder, titular e regularizar.

Esse vazio, entretanto, nunca existiu, ele sempre esteve cheio: de povos, comunidades, modos de vida, rotas, roças, cemitérios, pactos de vizinhança e formas próprias de ocupar e governar o território. A própria floresta como conhecemos é fruto do manejo desses povos, especialmente os indígenas.

Quando a política fundiária parte da presunção de disponibilidade, ela não apenas erra o diagnóstico: ela cria um mecanismo de produção de fato consumado absolutamente divergente da realidade. A apropriação territorial pode começar com violência privada, expulsão, cercamento ou destruição de formas tradicionais de uso. Mas sua consolidação ocorre quando o Estado cadastra, certifica, destina ou regulariza a área sem investigar adequadamente quem já vivia nela e como a ocupação apresentada pelo requerente foi constituída.

É nesse ponto que a consulta prévia se impõe como ferramenta central da política fundiária e do enfrentamento à grilagem, reorganizando as prioridades. Quanto maior a urgência para destinar terras públicas e combater apropriações ilegais, maior deve ser o cuidado para identificar, no início do procedimento, os povos e as comunidades potencialmente afetados. A consulta não é obstáculo à regularização.

O ponto de convergência entre esses dois focos é simples: regularizar terras públicas sem contraditório territorial é abrir uma via institucional para a grilagem de terras, institucional porque torna-se uma grilagem por fluxo, feita de etapas administrativas, recortes, sistemas e portarias que, somadas, podem transformar conflito em conformidade.

A grilagem por fluxo

A grilagem não depende sempre de um documento manifestamente falso ou de uma única decisão abertamente ilegal. Pode ser produzida pela soma de atos administrativos aparentemente regulares: um polígono é cadastrado; seus limites são certificados; bancos de dados são cruzados; a vistoria é dispensada; a ocupação é considerada consolidada; e, ao final, expede-se o título.

Cada etapa, examinada isoladamente, pode parecer tecnicamente defensável. O problema está no fluxo: ninguém verificou adequadamente quem ocupava o território, como a posse foi constituída, quem foi afastado da área e quais povos ou comunidades seriam atingidos pela decisão.

Os próprios sistemas cadastrais ajudam a compreender esse risco. O Cadastro Ambiental Rural é autodeclaratório e não só não constitui título de nenhuma espécie como não pode ser utilizado como comprovação de posse. O Sistema Nacional de Cadastro Rural registra informações sobre imóveis, mas também não comprova domínio. A certificação de um polígono pelo Sistema de Gestão Fundiária atesta requisitos técnicos e geométricos, mas não demonstra, por si só, a legitimidade social e jurídica da ocupação.

Um polígono pode estar geometricamente correto e, ao mesmo tempo, recair sobre território tradicional não reconhecido, área de uso coletivo, posse obtida mediante violência ou espaço do qual famílias foram anteriormente expulsas. Quando os dados circulam entre órgãos públicos sem verificação de campo e sem participação das coletividades atingidas, podem formar uma cadeia documental que transforma uma pretensão territorial em aparência de direito.

Há também situações nas quais a legislação permite validar ocupações ou alterações territoriais anteriormente consumadas. Na reforma agrária, por exemplo, o art. 18-A da lei 8.629/93 abriu caminho, sob determinadas condições, para titular áreas de assentamentos formadas por desmembramentos ou remembramentos anteriores. A hipótese foi regulamentada pela antiga instrução normativa incra 97/18 e preservada pela instrução normativa 99/19.

Embora se trate de regime específico, o exemplo revela um problema mais amplo: quando o Estado regulariza o controle atual sem reconstruir como ocorreu a incorporação da área e por que outra família deixou a terra, o cadastro deixa de apenas retratar uma situação e passa a legitimá-la. O fato consumado torna-se titulável antes que o conflito territorial seja devidamente investigado.

É esse encadeamento que denomino grilagem por fluxo. A expressão grilagem institucional não significa que todo ato administrativo seja fraudulento ou que todo agente público participe conscientemente de uma fraude. Designa o resultado de uma arquitetura procedimental na qual atos formalmente regulares podem conferir legitimidade a uma apropriação territorial ilegítima.

O problema está na arquitetura do procedimento

O Estado busca resolver todo e qualquer conflito com uma nova norma ou com alterações nas regras existentes. Mas na realidade o problema é menos a ausência de normas e mais a arquitetura do procedimento.

Quando o fluxo fundiário não tem um ponto de controle que reconheça incidência territorial e assegure participação efetiva, a política pública vira uma máquina que produz disponibilidade para quem tem capital financeiro, político ou ambos: o Estado cadastra primeiro e verifica depois; valida primeiro e escuta depois; regulariza primeiro e judicializa depois.

Quando o conflito finalmente chega ao sistema de Justiça, chega tarde: as cadeias documentais já estão constituídas, a assimetria probatória aumentou e, muitas vezes, a violência que produziu a ocupação foi apagada sob a aparência de uma situação pacificada ou consolidada. De um lado, encontra-se quem possui cadastros, mapas, certificações e decisões administrativas. De outro, povos e comunidades precisam provar relações territoriais que raramente foram registradas pelos sistemas oficiais.

Por isso, o enfrentamento à grilagem na Amazônia deve incluir uma medida institucional concreta, implementável e de alto impacto: a criação de um ponto de controle obrigatório nos procedimentos de destinação e regularização de terras públicas, baseado na identificação de incidências territorial e na garantia do contraditório territorial.

Contraditório territorial é a garantia de que povos, comunidades e demais coletividades potencialmente afetadas sejam identificados, informados e ouvidos antes do ato que destina ou regulariza a terra. Isso inclui a possibilidade de contestar informações, apresentar documentos e cartografias, indicar formas próprias de ocupação e receber resposta fundamentada da administração pública.

Não se trata de transportar mecanicamente o contraditório judicial para a esfera fundiária. Trata-se de impedir que uma decisão territorialmente relevante seja tomada com base apenas nos documentos apresentados pelo requerente ou nas informações incompletas dos cadastros oficiais.

O contraditório territorial também não substitui a consulta prévia, livre e informada assegurada aos povos e às comunidades protegidos pela Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho. Onde houver protocolo comunitário de consulta, ele deve orientar a forma do diálogo. Sua inexistência não elimina nem reduz o dever de consulta: exige que a metodologia seja previamente construída com a própria comunidade, respeitando seus tempos, autoridades, formas de representação e processos internos de decisão.

Para outras coletividades potencialmente afetadas, deve existir um núcleo procedimental composto por informação adequada, prazo suficiente, representação legítima, possibilidade de produzir provas, registro das manifestações e devolutiva fundamentada.

Essa proposta tem uma virtude decisiva: ela desloca a proteção do território para o momento certo. Em vez de apostar tudo no litígio posterior, ela impede que o próprio Estado produza o fato consumado que depois será tão difícil desfazer.

Cinco medidas para impedir o fato consumado

Uma agenda propositiva, compatível com a atuação de instituições como CNJ, CNMP e CNDH, pode ser organizada em cinco medidas:

1. Triagem territorial obrigatória: antes de qualquer ato relevante de destinação ou regularização, devem ser consultados processos administrativos, bases públicas, cartografias sociais e informações comunitárias. A ausência de registro oficial não pode ser interpretada como ausência de ocupação;
2. Efeito suspensivo diante de incidência territorial: identificada sobreposição ou indício consistente de presença de povos ou comunidades, o procedimento não deve avançar até a realização da consulta/escuta qualificada e contraditório territorial, com registro e devolutiva à comunidade;
3. Reconhecimento dos protocolos comunitários: os protocolos de consulta existentes devem orientar o procedimento. Na ausência deles, a metodologia precisa ser previamente construída com a comunidade, vedando sua substituição por audiência genérica ou reunião meramente formal;
4. Transparência da trilha decisória: mapas, critérios, pareceres, divergências e respostas às manifestações devem ser públicos, preservados os dados pessoais e as informações territorialmente sensíveis. A publicidade permite controle social e responsabilização institucional;
5. Diligência reforçada em áreas de conflito e violência: territórios marcados por ameaças, expulsões, destruição de roças ou disputas possessórias devem receber vistoria obrigatória, proteção aos defensores de direitos humanos e impedimento de atos administrativos que agravem o risco antes da apuração.

A criação desse ponto de controle não exige necessariamente uma nova camada burocrática. Exige reorganizar etapas que já existem e impedir que certificações cadastrais e decisões patrimoniais antecedam a verificação da realidade territorial.

Sua principal virtude é deslocar a proteção para o momento correto. Em vez de apostar tudo no litígio posterior, o procedimento deve impedir que o próprio Estado produza o fato consumado que depois será difícil desfazer.

A pergunta estratégica não é se a Amazônia precisa de mais regularização. É que tipo de regularização: uma que reconhece o território como sujeito e reduz assimetrias, ou uma que transforma o território em disponibilidade de mercado e empurra o conflito para a violência e para o processo. Se a política fundiária pretende ser instrumento de Estado de Direito, ela precisa começar pelo básico: regularizar ouvindo.

Regularizar ouvindo não é retardar a política fundiária. É evitar que o próprio Estado conclua a grilagem que deveria combater.